Publicamos hoje o décimo texto de Brasilio Sallum Jr. (USP) na série BVPS Autorais: “Democracia, Liberalismo e Desenvolvimento”. O texto foi apresentado no Seminário Internacional Veinte años de Democracia en Argentina, que ocorreu em Buenos Aires em outubro de 2003.
O texto aborda a complexa relação entre liberalização econômica, desenvolvimento e democracia na América Latina. O sociólogo argumenta que é necessário não apenas discutir a qualidade das políticas econômicas adotadas na região, mas também as características específicas das democracias dentro das quais essas políticas têm sido adotadas, uma vez que as configurações do sistema político podem afetar as opções de política econômica e, de forma mais ampla, as políticas de Estado.
Com o post de hoje, a BVPS alcança a marca de 800 publicações. Tem sido um compromisso e uma alegria fomentar esse espaço de formação de editores/as, autores/as e leitores/as de comunicação pública das ciências sociais, literaturas e artes, apostando na conversa entre diferentes gerações.
Boa leitura!
Democracia, Liberalismo e Desenvolvimento
Por Brasilio Sallum Jr. (USP)
Nos últimos anos, acentuou-se entre os intelectuais latino-americanos a descrença nas virtudes do liberalismo econômico e, ao mesmo tempo, cresceu sua satisfação com o vigor das democracias implantadas na América Latina diante de situações econômicas e sociais extremamente adversas a que foram submetidas nos últimos anos.
Creio que há razões fundadas para o pessimismo em relação ao liberalismo econômico. Se focalizarmos apenas os três maiores países latino-americanos – Argentina, Brasil e México – é fácil constatar que em nenhum deles as estratégias liberais (o que inclui política econômica e as chamadas reformas estruturais) levaram a um desenvolvimento autossustentado. Tais estratégias conduziram, no caso argentino, à destruição de importantes segmentos do sistema produtivo e à deterioração do tecido social; no caso brasileiro, onde o sistema produtivo foi muito mais preservado e até se desenvolveu, embora tenha sido muito desnacionalizado, o crescimento tem se dado de forma débil e descontínua, conforme as flutuações do mercado internacional de capitais; e, no caso mexicano, a estratégia liberal levou à redução da integração nacional do tecido econômico e a um crescimento descontínuo, quase totalmente dependente das oscilações da economia norte-americana. Sublinho que o pessimismo em relação às políticas liberais cresce até onde o governo adota uma postura neoliberal, como no México. É perceptível lá, mesmo entre os membros destacados do establishment, a decepção em relação à estratégia liberal adotada desde meados dos anos 1980 e acentuada em 1994 com a integração do país ao espaço econômico norte-americano. Cada vez mais se impõe a pergunta: por que o país não cresce, se adotamos de forma tão completa todo o receituário da gestão econômica liberal? Em suma, nos maiores países latino-americanos, a adoção de estratégias liberais de desenvolvimento não levou a um crescimento econômico sustentado e, menos ainda, a um desenvolvimento econômico socialmente equilibrado. Parece que nossa adaptação à hegemonia liberal nos levou a um desempenho econômico tão irregular, tão cheio de arrancadas e quedas, que alguém pode denominá-lo, com felicidade, o “voo da galinha”.
Embora este desempenho medíocre tenha dado certa sustentação à tese, de uma parte da intelectualidade de esquerda, de que quanto mais os países periféricos adotam políticas neoliberais mais produzem efeitos destrutivos sobre seus sistemas produtivos e em seus tecidos sociais, é preciso certa cautela quanto a isso, particularmente porque essa tese, em geral, não se sustenta numa definição muito precisa do que seja uma política “neoliberal”, nem é muito cuidadosa na apresentação das comprovações empíricas. Tem-se condenado, por exemplo, as políticas cambiais que vinculam as moedas nacionais ao dólar como neoliberais e destrutivas a médio prazo dos sistemas produtivos, quando seu caráter nefasto está justamente na sobrevalorização forçada da moeda nacional, o que contraria o ensinamento neoliberal, que propugna a livre flutuação cambial.
Assim, embora estas políticas de sobrevalorização cambial tenham sido adotadas no interior de estratégias econômicas liberais – simpáticas à liberdade de operação dos mercados, às privatizações das empresas estatais e, em geral, sob uma retórica inspirada no Consenso de Washington – elas fogem ao receituário doutrinário neoliberal. Quase sempre foram adotadas para enfrentar conjunturas de inflação muito alta ou até hiperinflação, e tiveram sucesso como instrumentos de estabilização. De fato, os problemas produzidos por tais políticas de estabilização não decorrem delas mesmas, mas da sua manutenção por largos períodos e da sua combinação “inconsistente” com outras políticas – como, por exemplo, a fiscal.
A bem da verdade, devemos reconhecer que mesmo o Consenso de Washington – inspirador das estratégias liberalizantes dos governos da América Latina nos anos 1980 e 1990 – foi menos uma receita pronta seguida nos vários países do que um repertório de políticas que foram seletivamente adotadas em combinações diversas pelos diversos governos do subcontinente.
Isso significa que, embora os governos dos países centrais, as instituições multilaterais, o sistema financeiro internacional, as transnacionais etc. tenham pressionado pela adoção de políticas liberalizantes, sintetizadas no chamado Consenso de Washington, houve em todos os casos uma boa dose de autonomia das elites latino-americanas na seleção e combinação de políticas que caracterizaram cada uma das estratégias econômicas adotadas. Pode-se assinalar pelo menos duas consequências disso:
- Ao contrário das teses que previam uma tendência de homogeneização do capitalismo globalizado, nos países periféricos como nos centrais, desenvolvem-se dentro de parâmetros liberais amplos variedades bem distintas de capitalismo, com base nas condições materiais e históricas legadas pelos passados nacionais e as opções do presente. De fato, cada um de nossos países está construindo aos poucos modalidades distintas capitalismo periférico integradas de modos diversos na ordem mundial. Talvez seja ainda muito cedo para isso, mas certamente em algum tempo já será possível distinguir com precisão distintas estratégias de desenvolvimento liberal, modalidades institucionais distintas de organização econômica “liberal”. Isso permitiria avaliar com mais precisão quais dessas estratégias foram mais e quais foram menos bem sucedidas para “ajustar” seu legado material e histórico à nova dinâmica do capitalismo mundial. Note-se, de passagem, que não se trata de saber qual “a” melhor estratégia, pois não há melhor estratégia em geral. Trata-se sempre de pensar a partir das condições nacionais concretas.
- Em cada país e em cada conjuntura, sempre há mais de uma opção possível a seguir, sempre há cursos de ação alternativos em relação à política econômica (ou em relação às políticas de governo em geral), tendo cada uma dessas alternativas, “dentro da situação”, condicionantes e implicações econômicas, sociais e políticas particulares. Sei que tais observações soam óbvias, embora os governos tendam sempre a desmenti-las, procurando naturalizar o caminho adotado em cada momento, transformando-o no “único possível”. Contudo, meu objetivo aqui não é denunciar as mistificações dos que exercem o poder.
A questão que desejo sublinhar diz respeito aos sistemas políticos no interior dos quais as opções de gestão econômica e outras políticas públicas foram e continuam sendo tomadas na América Latina. Mais especificamente, o problema que me preocupa é a latitude de ação que os governantes têm nesses sistemas democráticos, cuja resistência às dificuldades nos causam tanta admiração. Em vez de nos contentarmos em explicar as políticas que consideramos destrutivas por erros ou omissões, pelo viés ideológico dos governantes ou pelo predomínio no Estado do interesse desta ou daquela fração do capital, não haveria também que indagar sobre o sistema político que dá lugar a tais políticas, sobre a relação mais ou menos responsável que cada sistema define entre governantes e governados?
Em suma, não basta discutir a qualidade das políticas econômicas adotadas, o desempenho das distintas modalidades de liberalismo que se vem construindo nos vários países latino-americanos. Devemos discutir também as características específicas das democracias dentro das quais tem sido adotadas aquelas políticas. A hipótese subjacente às proposições anteriores é que a qualidade do sistema político tem grande probabilidade de afetar as opções de política econômica e, de forma geral, as políticas de Estado.
Discutir a qualidade da democracia e associá-la às opções políticas feitas a partir do Estado é tentar deixar de percebê-la apenas em contraposição às formas políticas autoritárias que a antecederam na América Latina. A definição procedimental da democracia é essencial, de fato, para distinguir o regime de formas não-democráticas de exercício do poder, como as que vigoraram a partir do pós-Segunda Guerra na América Latina até a década de 1980. No entanto, isso passa a ser insuficiente – em termos analíticos – quando a questão se desloca do contraponto com o passado para incidir sobre o modo como as distintas formações políticas democráticas afetam a gestão econômica do Estado ou, de forma mais ampla, as políticas de Estado.
Deste último ponto de vista, a democracia – como qualquer outro regime – se efetiva como forma de domínio que hierarquiza, seleciona positivamente e discrimina, de modo muito desigual, os participantes da relação política. Como forma de domínio, ela, de um lado, é um sistema institucional que materializa e estabiliza as relações de poder e, de outro, é uma relação competitiva e, mesmo, conflitiva entre atores coletivos e individuais que disputam recursos de toda ordem dentro do sistema e, eventualmente, questionam o próprio sistema institucional vigente.
Mesmo um exame superficial do sistema institucional brasileiro permite exemplificar o reduzido controle que exerce a população sobre o sistema político e sobre as ações do poder executivo federal que o comanda. Em primeiro lugar, há um extraordinário descolamento entre eleitores e representação parlamentar, tanto pela sobre-representação das regiões menos populosas do centro-oeste e do norte do país, como pelo próprio sistema proporcional de listas abertas adotado, que “misteriosamente” elege candidatos quase sem votos de partidos com boa votação e derrota candidatos com muitos votos pertencentes a partidos com pouca votação. Em segundo lugar, o sistema eleitoral proporcional de listas abertas, a candidatura automática dos parlamentares e a facilidade de mudança de partido para os parlamentares eleitos fragilizam muito as organizações partidárias, especialmente no exercício das suas funções governativas. Em terceiro lugar, o Executivo federal tem um grande controle sobre o Legislativo em função de seu grande poder de atração sobre os parlamentares (“prestígio”, cargos públicos e verbas para as bases eleitorais), o que lhe permite construir maiorias parlamentares para governar muito além da sua coalizão eleitoral de apoio. Tudo isso, adicionado à grande influência que a Presidência tem sobre a “opinião pública” – quer pela propaganda institucional de suas ações, quer pela atuação favorável dos meios de comunicação de massa (especialmente o rádio e a televisão) –, dão ao governo federal a capacidade de atuar, mesmo dentro da estrita obediência à lei, restringindo o debate público das questões e minimizando drasticamente a diversidade de ideias e interesses da representação parlamentar eleita. Tudo isso permite apontar para um crônico viés autoritário que persiste no sistema democrático brasileiro. Isso ocorreu nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso e continua a ocorrer no governo Lula. Minha hipótese é a de que este viés autoritário do sistema político é um dos responsáveis básicos pela adoção “irresponsável” de medidas de política econômica e outras políticas de Estado.
Em suma, o fracasso dos processos de liberalização econômica para gerar crescimento econômico sustentado e com equidade na América Latina tem como um dos componentes importantes de explicação as formas particulares que a democracia assumiu no subcontinente.
A democracia avançou muito nos principais países da América Latina desde a desagregação daquilo que Marcelo Cavarozzi denominou a “matriz estado-cêntrica” da política latino-americana, na virada dos anos 1970 para os anos 1980. Ademais, parece que as instituições democráticas vigentes têm se mostrado capazes de permitir a governabilidade mesmo nas situações as mais adversas. No entanto, se examinarmos as formas de materialização do regime democrático, a conclusão é a de que elas estão muito longe de poder encarnar a ideia democrática, nas suas três dimensões apontadas por Alain Touraine: “a representação dos interesses da maioria, a cidadania e a limitação do poder pelos direitos fundamentais do homem”.
