Voltamos hoje com a BVPS Autorais Wanderley Guilherme dos Santos, trazendo o artigo “O século de Michels: competição oligopólica, lógica autoritária e transição na América Latina”, publicado originalmente na revista Dados em 1985. O texto explora a importância dos partidos políticos para uma transição negociada, com foco no Brasil, e analisa sua posição no contexto pós-autoritário, destacando o grau de penetração estatal e a competitividade das oportunidades de participação como variáveis determinantes do modelo político então emergente. Se os partidos enfrentam, ainda hoje, desafios relacionados à legitimidade, à participação popular e à representatividade, o artigo de WGS continua na ordem do dia para entender fenômenos políticos persistentes.
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Boa leitura!
O século de Michels: competição oligopólica, lógica autoritária e transição na América Latina
Por Wanderley Guilherme dos Santos
I. Introdução
Existe uma diferença crucial entre as recentes experiências autoritárias latino-americanas e aquelas vivenciadas durante as décadas de 1940 e 1950, a saber, o mais absoluto fracasso das mais recentes na criação, quer de instituições, quer de um suporte social estável a uma liderança carismática ou a um partido, ainda que personalista. Se este resultado não surpreende em relação aos autoritarismos francamente reacionários — como no Chile e na Argentina —, é pelo menos intrigante que o autoritarismo comprometido com a modernização e o engrandecimento nacionais, como no Brasil, assim como o autoritarismo também modernizante e antioligárquico peruano, nada tenham produzido política e socialmente comparável ao peronismo argentino, ao getulismo e trabalhismo brasileiros, e ao próprio odriismo peruano. E isto apesar do relativo êxito de seus programas economicamente modernizadores. É provável que o fracasso contemporâneo se explique paradoxalmente e em parte pelo êxito dos períodos autoritários anteriores, pois foi justamente com Peron, na Argentina, com Getúlio Vargas e o trabalhismo, no Brasil, e com Odria, no Peru, que o operariado desses três países foi reconhecido como ator político legítimo e, ainda que sob distintas formas, incorporado à sociedade política nacional.
O legado dos autoritarismos do passado inviabilizou o programa político dos autoritarismos reacionários de hoje — Chile e Argentina — na exata medida em que estes definiram como principal inimigo de suas metas econômicas os segmentos sociais precedentemente organizados e incorporados. No Brasil, a promessa de benefícios no médio prazo não foi suficiente para obter a esperada transferência de lealdade política. No Peru, nem mesmo os ganhos imediatos do operariado já organizado e dos segmentos marginalizados das periferias urbanas foram suficientes para abalar as lealdades já estabelecidas com Odria, o Aprismo e o Partido Comunista.
Creio que é a evidência deste fracasso político, bem mais do que os impasses e dificuldades econômicas do Brasil, Argentina e Chile, que inspiram a formulação de cenários otimistas quanto ao médio prazo desses países. A poucos analistas parece plausível que a escalada ou reintensificação da coerção seja resposta política adequada para criar as condições que permitiriam solucionar os problemas econômicos, já que foi justamente esta a justificativa ideológica para a instauração dos autoritarismos recentes. Pretender que maior coação é remédio eficaz para superar dificuldades econômicas geradas durante o próprio autoritarismo pode ser tese atraente para alguma facção mais primitiva, mas não seria fácil torná-la persuasiva para todos os grupos da coalizão autoritária[1].
O sentimento difuso de que o retorno completo a formas sanguinárias de repressão parece pouco provável — a menos que se conceba simultaneamente a possibilidade de deflagração de guerras civis de proporções inimagináveis — contribui para solidificar a ideia de que o autoritarismo latino-americano encontra-se em transição. Contudo, não basta saber que o retorno a formas políticas do passado, ainda que próximo, seja quase impossível, ou que a manutenção do status quo é também insustentável, para que se vislumbre, simplesmente por contraposição, uma ideia mais ou menos clara do estágio a que se chegará subsequentemente. Em abstrato, todas as sociedades contemporâneas encontram-se em transição. E transição que pode ser entendida, formalmente, da mesma maneira como se entende a transição latino-americana, isto é, nelas todas a hipótese de uma transição para o passado parece remota e também não é de se supor que permaneçam congeladas em suas estruturas atuais. Concretamente, porém, as virtualidades da transição soviética são seguramente distintas das virtualidades dinamarquesas ou hondurenhas[2].
A dramaticidade do problema transicional latino-americano decorre, pois, da impossibilidade de se deduzir logicamente do conceito de transição qualquer critério que esclareça o sentido ou sentidos prováveis da própria transição. Mas o mesmo apelo ao concreto sugere que a mudança em curso na América Latina almeja a superação do autoritarismo, muito embora sejam ainda obscuros os atributos do sistema político que se imagina seja instaurado pelo atual processo. Ainda assim, e tomando como ponto de referência alguns atributos de sistemas não-autoritários contemporâneos, imagina-se também que os sistemas políticos em gestação na América Latina reafirmarão algumas das conquistas civilizatórias do liberalismo clássico, fundamentalmente as liberdades de expressão, organização e participação políticas. É neste contexto que a pergunta sobre o papel a ser representado pelos partidos políticos no processo de transição adquire importância singular, pois, historicamente, isto é, na história das atuais poliarquias, os partidos se converteram na mais bem-sucedida instituição capaz de expressar, organizar e efetivar a participação política. Se assim é, cabe indagar em que medida podem os partidos políticos latino-americanos desempenharem o mesmo crucial papel na constituição de uma pólis não autoritária. Para este efeito, discutirei na seção II o significado dos partidos políticos enquanto instituição democrática, na seção III a lógica do autoritarismo e as condições para uma transição negociada e, finalmente, na seção IV, a posição dos partidos na fase transicional e pós-autoritária.
II. Os partidos políticos enquanto instituição democrática
A vasta maioria dos estudos sobre partidos políticos comparte, pelo menos, três características: a) consideram os partidos instituições para selecionar pessoas, por eleições, que deverão ocupar postos governamentais; b) que, ao assim proceder, desempenham o papel central de expressar e representar demandas e segmentos da população; c) que tal papel resultou historicamente do múltiplo processo de industrialização, urbanização, extensão do sufrágio e nacionalização da disputa política. Assim, por exemplo, define Sartori: “Um partido é qualquer grupo político que participa de eleições e é capaz de eleger candidatos a cargos públicos.” (Sartori, 1976: 64). E os partidos são assim definidos porque “Partidos são canais de expressão. Ou seja, os partidos pertencem, em primeiro lugar e antes de mais nada, aos meios de representação: são um instrumento, ou agência, para representar o povo expressando suas demandas” (Sartori, 1976: 27). Mais ou menos à mesma época, Leon Epstein afirmava que “A característica crucial que define [os partidos] é o fornecimento de legendas para candidatos em busca de cargos públicos eletivos” (Epstein, 1975: 230).
Em realidade, Sigmund Neuman já estabelecera, cerca de 20 anos antes, o quadro conceituai em que se moveriam as análises posteriores. Embora longas, valem as duas citações seguintes: “Para resumir: podemos definir o ‘partido político’, em geral, como a organização articulada dos atores políticos atuantes na sociedade, aqueles empenhados no controle do poder governamental e que competem pelo apoio popular com outro grupo ou grupos que defendem visões divergentes. Como tal, é o grande intermediário que estabelece o elo entre as forças sociais e ideologias e as instituições governamentais oficiais, relacionando-as à ação política dentro da comunidade política mais ampla.” (Neuman, 1956: 396). Quanto ao quando e o porquê tal se dá, afirmava: “Quando a representação política se amplia e um fórum nacional de debates se desenvolve, oferecendo uma oportunidade constante para a participação política — onde quer que tais condições sejam preenchidas, os partidos políticos surgem.” (Neuman, 1956: 395). Tais condições são preenchidas, explicarão La Palombara e Weiner, e mais tarde Epstein, à medida que se dá a expansão do sufrágio, resultado da industrialização e da urbanização (Palombara & Weiner, 1966).
Embora a descrição dos estudos citados corresponda à parte da empiria histórica das atuais poliarquias, também é certo que outros fenômenos de igual significação têm sido descurados nas análises convencionais. Em acréscimo, a não-inclusão de algumas perguntas na agenda relativa aos partidos políticos impede que se obtenha melhor compreensão até mesmo da parte empírica revelada pelas investigações já feitas. As mais importantes delas, e a partir das quais outras decorrerão, consistem seguramente nas seguintes: por que em determinado momento da História de algumas nações europeias a participação política aparece como problema? Como e por que os partidos políticos surgem como solução para o problema da participação política?
Resposta parcial à primeira pergunta foi dada por Pizzorno ao afirmar argutamente que a participação política surge como problema quando se rompe a correlação entre posição social e posição política, isto é, quando o lugar de alguém na pólis deixa de estar automaticamente assegurado pelo lugar que esse mesmo alguém ocupa no demos (Pizzorno, 1976). A partir de então as posições no sistema político passaram a ser objeto de disputa, de competição, não estando mais garantido que a pólis seria a projeção do demos. Simultaneamente, deflagra-se o processo de demandas pelo aumento do número de cargos eletivos, o que significa dizer, pela ampliação da própria pólis. Ambos os processos, segundo Pizzorno, decorreram de pressões de massa pela ampliação dos direitos políticos e das tentativas da burguesia para aliar-se aos novos segmentos populares visando fortalecer-se.
A ampliação da pólis se faz, pois, duplamente: de um lado, pelo movimento de fazer coincidir a sociedade política com a sociedade strictu sensu, derrubando-se as barreiras à participação política; de outro, pelo movimento de incorporar à pólis, isto é, à sociedade política organizada sob controle do demos, número cada vez maior de funções do governo, que deixavam, deste modo, de ser monopólio adscrito dos bem-sucedidos, dos delegados do rei ou dos notáveis em geral, e passavam a fazer parte dos objetos de competição. É este processo simultâneo de expansão burguesa e dos assalariados que nacionaliza a competição política, ao mesmo tempo em que se vão delineando as instituições que exprimiriam as novas formas de conflito.
Para além do diagnóstico de Pizzorno, portanto, percebe-se que a assimetria entre posição social e posição política, com as consequências empíricas assinaladas, indica que o processo crucial em curso é a substituição de um demos, e de uma pólis a este ajustada, por outro demos, caracterizado por novos atores, e por outra pólis, cujos atributos e instituições estão ainda em gestação. Uma vez questionada a simetria entre a ordem social e a ordem política, o problema institucional dos novos atores será o de como restabelecer politicamente as desigualdades da sociedade (estratégia dos grupos social e economicamente dominantes) ou como, através da política, se retificarão essas desigualdades (estratégia popular). Nesta disputa, entretanto, os partidos políticos, como parte das instituições da nova pólis, não apenas expressavam interesses, mas contribuíam eles próprios para dar forma ao novo demos — oferecendo alternativas inéditas de estratificação e clivagens sociais em tomo de identidades coletivas novas — e à pólis, ao recolocar o problema de como conectar institucionalmente a sociedade à política[3].
O impacto da nacionalização da política, via partidos e extensão do sufrágio, terá consequências distintas para a nova pólis, dependendo do timing da nacionalização partidária em relação à nacionalização de outras instituições, por exemplo, a burocracia e o exército, e também das relações que se estabeleçam entre o centro e os poderes locais. No que diz respeito à integração do novo demos e da nova pólis os partidos podem favorecer formas distintas de integração — por exemplo, criando identidades sociais homogêneas, se conseguem estabelecer filtros entre os interesses locais variados e a perspectiva nacional — ou, se são instrumentos passivos dos interesses locais, a integração entre os micro-demos e a macro-pólis será mais problemática (Hans Daalder, 1966).
Simultaneamente à nacionalização da política processa-se, com temporalidade diferente, a renacionalização da economia, mediante a introdução das relações mercantis-capitalistas no universo econômico antigo. É também, e particularmente neste aspecto, que os partidos, ou protopartidos, desempenham papel constitutivo do novo demos. Ao mencionar a reorganização do demos estou sublinhando o processo de reestruturação da ordem econômica e da ordem social. É a sociedade de mercado, com suas mediações econômicas e suas estruturas sociais, que busca instaurar-se em substituição à ordem patriarcal anterior.
Se para a constituição da nova pólis foi crucial o rompimento da simetria entre posição social e posição política, a reestruturação do demos se toma imperativa pela desagregação do discurso político-econômico que prevalece ainda até fins do século XVIII, e a disseminação da ideia de que existia um sistema econômico natural, cujo funcionamento, liberto dos entraves das relações sociais pré-capitalistas, se manifestaria no mercado[4].
A formulação conceitual da estrutura do novo demos — e mais ainda sua corporificação aproximada em uma dada ordem empírica — tomou alguns séculos e não se fez facilmente. Não foi com os fisiocratas, os quais, por assim dizer, inventaram o conceito de “sistema econômico”, e para os quais o bom funcionamento do “sistema”, enquanto natural, ainda demandava a interveniência do poder político. Também não foi A. Smith o grande visionário da estrutura do novo demos, embora para isso houvesse contribuído ponderavelmente, conforme concordam Tribe e Schumpeter. Tal como a constituição da nova pólis, difícil, também longa e experimental foi a reestruturação do demos, pois, segundo Dobb, “o que pode ser afirmado com certeza é que, até 1817, o ano dos Princípios de Ricardo, nada havia que pudesse ser chamado um sistema teórico unificado de economia política, mesmo como esboço preliminar” (Dobb, 1973: 66).
O surgimento de uma nova concepção da estrutura do demos não foi, todavia, suficiente para que ele efetivamente se reorganizasse segundo tal concepção. Outras concepções, tanto quanto práticas distintas das previstas pela ordem do mercado, continuaram a aparecer, competindo, no demos, tal como os partidos competiam na pólis.
A dinâmica de construção da ordem social que desaguaria nas modernas poliarquias implicou, portanto, quatro processos simultâneos e interligados: 1) o alargamento da pólis, enquanto sociedade política, para fazê-la coincidir com o demos; 2) o alargamento da pólis, enquanto sistema de instituições, para fazê-la coincidir com todo o governo; 3) a reestruturação do demos conforme o processo de divisão social do trabalho guiado pela dinâmica capitalista; 4) a reestruturação do demos segundo os tipos de interação entre o centro, as periferias e os diversos atores sociais. Crucial no período é que, assim como os princípios da nova ordem econômica, consubstanciados no mercado livre, coexistiram e competiram durante largo prazo com princípios da velha ordem ou que se ofereciam como alternativa para substituir a velha ordem, da mesma maneira, entre os séculos XVII e XIX, os partidos políticos também não foram as únicas instituições que se propunham a expressar, organizar e efetivar a participação política. Ao contrário, competiam os partidos políticos com as velhas e novas guildas, os clubes secretos, as associações profissionais de membership limitada e de mandato imperativo. Comparados às demais propostas institucionais de organização da pólis, os partidos ofereciam uma dupla novidade: de um lado, como apontou Pizzorno, a de oferecer uma alternativa de ação coletiva com base na solidariedade, criando uma arena de igualdade de participação entre todos os membros da organização; de outro, através do conceito de mandato virtual, a de atribuir universalidade à representação. A participação política poderia ser identificada ou efetivada exaustivamente através da representação, dada a virtualidade ou universalidade do mandato.
Foi só em meados do século XIX que, concomitantemente ou quase, os princípios da livre competição no mercado impuseram hegemonicamente os parâmetros da dinâmica econômica e os partidos políticos adquiriram a supremacia como instituições aptas a expressar, organizar e efetivar a participação política. A partir de então, o problema da participação política confina-se ao problema da representação, detendo os partidos o duopólio ou oligopólio da oferta dessa representação.
Obtida a situação de oligopólio de fato, senão de jure, modificam-se as interações entre as instituições da pólis e o demos. Em particular, no que diz respeito a representados e representantes inicia-se o processo assim descrito por Beer: “Em seu gabinete em um dos clubes, o Whip recebia pedidos de candidatos a candidato em busca de bases eleitorais e de bases eleitorais em busca de candidatos.” (Beer, 1956: 13). Esta descrição identifica o momento em que, dado o contexto em que o escopo da participação é coextensivo ao escopo da representação, e em que o escopo do governo é coextensivo ao escopo da pólis, partidariamente estruturada, os partidos, detendo o oligopólio da representação, iniciam o apogeu que iria perdurar até a segunda metade deste século. Mas é também durante esse período que uma alteração crucial ocorrerá no interior dos próprios partidos, subvertendo as relações entre representantes e representados. Se, simbolicamente, pode-se dizer que 1850-1950 foi o século dos partidos e dos mercados, também, com segurança, pode-se afirmar que foi o século de Michels e de Ricardo-Marx.
Todo modelo de funcionamento de uma ordem social dada implica certa simplificação e certo grau de idealização do que efetivamente se passa na empiria. Por isso, indico com cautela que a descrição a seguir do século de Michels e de Ricardo-Marx, ou alternativamente, o século de nascimento e apogeu dos partidos políticos e dos mercados competitivos, representa apenas um ponto de referência que permite, espero, acompanhar a trajetória de um período de relativa integração de uma ordem social específica e, ao mesmo tempo, visualizar a geração dos fenômenos que a iriam tornar problemática no mundo contemporâneo.
Aproximadamente a partir de meados do século passado, a ordem liberal clássica poderia ser descrita como tendo resolvido os problemas da agenda pública desde o século XVI, e que, uma vez resolvidos tais problemas, a ordem aparecia precisamente como ordem, porque: a) a economia fora instituída como um sistema tão próximo do natural quanto possível, cuja integração e dinâmica pareciam obedecer a princípios racionais embora transcendentes aos desígnios humanos; b) concomitantemente, o sistema político também se autonomizara em relação ao universo econômico e, em especial, em relação ao conglomerado de microrrelações — cujo agregado compunha o desde então chamado sistema social (a distinção é importante porque, em atenção ao diagnóstico de Maquiavel, as microtransações sociais são permeadas por valores e sentimentos, enquanto as relações políticas de dominação e controle são emocionalmente estéreis e eticamente neutras, isto é, são institucionalizadas); c) o governo, quer dizer, o exercício efetivo de poder, se fazia segundo as regras estruturadas da pólis, isto é, segundo o conjunto de normas que regiam as relações entre as diversas instituições que expressavam a sociedade política. O governo, pois, era coextensivo à pólis, inexistindo qualquer área de poder sobre o público que não estivesse sob controle da pólis, quer diretamente através da manifestação da pólis — em sua face de sociedade política, via eleições —, quer indiretamente mediante a fiscalização da pólis em sua face institucionalizada, isto é, partidos interagindo em parlamentos; d) a pólis, a sociedade política, se tornou gradativamente coextensiva ao demos; e) a participação do demos na pólis se fazia pela mediação do sistema partidário que expressava, organizava e representava o demos. Quer dizer, nenhuma outra forma de participação na pólis se fazia audelà da estrutura de representação institucionalizada nos sistemas partidários.[5] Foi neste contexto que as suspeitas de Michels quanto ao caráter democrático da representação política como solução institucional ao problema da participação organizada do demos na pólis surgiram.
Uma vez criada com base na igualdade de participação de seus membros, a organização política, diz Michels, começa a multiplicar os fins para os quais foi criada, que escapam à compreensão e objetivos dos membros individuais do partido. Em sequência, uma divisão de trabalho, tal como ocorre externamente na sociedade e na economia, começa a processar-se também em seu interior. Surgem os especialistas não só da política como da administração da própria organização partidária e uma estratificação inevitável em termos de conhecimento, habilidade e objetivos se estabelece entre a liderança dos partidos e seus membros comuns. A igualdade inicial que servira de cimento à constituição daquele ator coletivo tende a ser subvertida pela liderança institucionalizada. Mesmo Pizzorno, que propõe a solidariedade igualitária inicial como explicação suficiente para a constituição da ação coletiva, subscreve o diagnóstico de Michels. Em suas próprias palavras, “uma lei tendencial das organizações políticas é a redução progressiva das áreas de igualdade inicial sobre as quais se havia baseado a participação, com o consequente declínio desta última” (Pizzorno, 1976: 45).
A lei de ferro das oligarquias de Michels é um dos fantasmas que rondam a teoria democrática, ou poliárquica, contemporânea sem que, tanto quanto é de meu conhecimento, tenha sido persuasivamente refutada. Creio que não foi refutada simplesmente porque não o poderia ser enquanto a representação política, via sistema partidário, esgotasse o problema da participação política. E a equação “representação política igual a participação política” não podia ser desafiada enquanto outras características do século de Michels não perdessem igualmente vigência. Hoje, é toda uma ordem estruturada segundo uma certa pólis que está sendo desafiada. É por aí que podemos começar a entender o núcleo de verdade do problema de Michels, ao mesmo tempo em que somos obrigados a repensar o problema das relações entre o demos e a pólis ou, em outras palavras, o problema moderno da participação política e o papel dos partidos em uma transição poliárquica[6].
O primeiro processo em curso diz respeito ao descolamento que se repete entre governo e pólis, isto é, entre governo e sociedade política estruturada. Em qualquer governo contemporâneo é crescente o número de postos que não são preenchidos por via eleitoral, ou por indicação partidária, e nem mesmo são sujeitos ao controle da pólis. A captura de funções políticas, públicas, por tecnocracias que não são responsáveis perante ninguém é fenômeno reconhecido e cuja análise já compõe enorme literatura.
O segundo processo em curso é constituído pela multiplicação rápida de novas fontes de geração de identidades coletivas que escapam ao controle do oligopólio partidário. É o próprio processo de divisão social do trabalho, associado à mutação ética em curso no mundo contemporâneo, que se encarrega de multiplicar aceleradamente o número de novos e inesperados segmentos do demos e, em consequência, gerar a explosão de demandas que tanto assusta os teóricos da “decadência política” ou da “não governabilidade das democracias”. Em realidade, o que está em processo é a revelação da quebra do oligopólio da representação partidária como forma exclusiva de participação política. A lei de ferro das oligarquias foi e é verdadeira em contextos nos quais o oligopólio da oferta de participação puder ser mantido pelo sistema partidário de representação. Contudo, em contextos nos quais o processo econômico-social tenha rompido a capacidade partidária de produzir identidades, o descolamento entre representação e participação se fará inapelavelmente claro e as pressões do demos para participar através e além do sistema de representação se farão cada vez maiores.
Não se trata, pois, de um problema de “não governabilidade das democracias”, como querem Huntington e outros, nem de decadência institucional generalizada, como quer Olson, por exemplo, mas de decadência do oligopólio da oferta de representação e sua conversão em barreiras à participação política[7]. A implicação relevante deste entendimento da problemática do Século de Michels é, creio, óbvia. A crise de participação e governabilidade do mundo contemporâneo não poderá ser resolvida pela prescrição orwelliana de Huntington, segundo a qual só poderemos manter a democracia se a reduzirmos, isto é, se reprimirmos as demandas. A crise de participação só poderá ser resolvida se aceitarmos a obsolescência dos sistemas partidários enquanto oligopólios da oferta de participação. Em outras palavras, o remédio para os problemas da representação é alargar o escopo das formas legítimas de participação (Verba, 1971)[8].
Embora as poliarquias tradicionais também se defrontem hoje com a reposição de problemas que pareciam definitivamente superados — crises de integração, de participação e de redistribuição —, não há dúvida de que essas crises se manifestam de maneira cumulativa e particularmente intensa em países cujos patamares de riqueza absoluta são ainda baixos, e cujas desigualdades sociais herdadas de décadas de governos oligárquicos são manifestamente insuportáveis. Tal é a situação dos países da América Latina que se encontram em transição para algo além do autoritarismo[9]. Que papel podem desempenhar os partidos políticos nessa transição em um momento claramente caracterizado como pós-micheliano, isto é, quando o oligopólio partidário da oferta de representação não constitui fórmula política satisfatória para o problema da participação e quando a cumulatividade das crises de integração, pertenci-mento cívico e redistribuição de riquezas e diminuição das desigualdades sociais torna extremamente aguda a competição pela hegemonia na constituição da nova pólis e do novo demos? Qual será a relação entre a nova pólis e o novo demos latino-americanos? Que papel podem desempenhar os partidos nesse doloroso e certamente longo período de gestação histórica? Essas são as questões que pretendo muito tentativamente abordar na seção IV, após discutir a lógica do autoritarismo e as condições de uma transição negociada.
III. A lógica do autoritarismo e as condições para uma transição negociada
Em certo sentido, o autoritarismo pode ser entendido como a fórmula mais extremada de impedir uma, duas ou todas as três alternativas seguintes: a) que o conflito político institucionalizado termine por ajustar a estrutura da pólis à estrutura do demos; b) que o mesmo conflito seja utilizado para a contínua reestruturação do demos, seja no sentido de reduzir disparidades sócio-econômicas, seja no sentido de aumentá-las; c) que ainda o mesmo conflito sirva de conduto para reestruturação da própria pólis, quer quanto ao número de atores (banimento ou, alternativamente, anistia a grupos políticos; extensão do direito de voto), quer quanto às regras de interação na pólis (sistema de governo; pauta de comportamentos legítimos e ilegítimos) quer, finalmente, quanto aos limites permitidos de intervenção da pólis no demos. Por contraposição, transitar do autoritarismo para uma sociedade politicamente plural significa restabelecer institucionalmente as condições que tornem possíveis as alternativas a, b e c acima. Em quais circunstâncias tal transição se dá?
O equívoco mais comum a ser evitado consiste em supor que o período autoritário representa, por assim dizer, um parêntese histórico, e que a retomada do controle dos fios do destino se dará em circunstâncias mais ou menos similares às que prevaleciam no tempo pré-autoritário. Muito embora o risco de que se cometa este equívoco pareça insignificante — pois, afinal de contas, a História não cessa de fluir —, ele é, não obstante, muito real, e por duas ordens de razões. Em primeiro lugar, porque não é incompatível admitir-se que a História é outra e, ao mesmo tempo, que é a mesma coisa. Esta é justamente a concepção de História favorita de círculos radicais condensada no adágio — Plus ça change, plus c ‘est la même chose. Sob sua forma sofisticada, a teoria sugere que as modificações de superfície não alteram os determinantes estruturais da sociedade ou, ainda, que as mudanças observáveis só são perfeitamente compreensíveis quando se reconhece que, em essência, nada se alterou.
Outra circunstância que tende a favorecer a emergência de uma visão parentética da História resulta da existência do próprio autoritarismo. Em sua fase final qualquer regime autoritário tende a defrontar-se com vastíssima coalizão de veto, incorporando a absoluta maioria dos segmentos sociais. A solda que os mantém unidos é de natureza negativa, anti, contra. Trata-se de uma coalizão cuja positividade resume-se a sua negatividade, se se quiser. Afastado o obstáculo autoritário, porém, impossibilita-se adiar a formulação de um projeto positivo de poder, positivo propriamente dito, cuja negatividade consistirá na diferenciação dos diversos setores antes indistintos na coalizão de veto. Qual o referencial de lealdade mais imediato e acessível, em tal circunstância, senão as lealdades partidárias, ideológicas e de toda natureza do período pré-autoritário? O impulso para fixar a individualidade de cada segmento social singular via recuperação da biografia pretérita decorre, naturalmente, da constrangida dissolução de todas as identidades na amorfa coalizão anti-autoritária. E o grau de dependência das novas identidades em relação ao passado, associado à extensão das transformações efetivas operadas sob o regime autoritário, desempenhará relevante papel no processo político pós-autoritário.
Assumo, em qualquer caso, perspectiva contrária à concepção parentética da História e, mais ainda, suponho que precisamente porque a estrutura da ordem (demos e pólis) se altera substancialmente é que é possível compreender a transformação não catastrófica, isto é, negociada, do autoritarismo. Em primeiro lugar, alteram-se significativamente as condições políticas pela exaustão da lógica autoritária, e é disto que tratarei a seguir[10].
Quando olhamos a História verificamos que as derrubadas dos regimes autoritários ocorrem segundo dois padrões principais. É frequente que uma fração das forças que apoiam o governo, inclusive um importante setor militar, se separe e execute com sucesso um golpe palaciano, convoque eleições e transmita o poder a um governo organizado mais ou menos democraticamente. Às vezes acontece também, embora não seja frequente, que um regime autoritário seja derrubado por uma revolução social generalizada. Para compreender o primeiro caso é preciso um tipo de análise a que se poderia chamar de teoria dos golpes; o segundo caso seria a teoria da revolução. As reflexões adiante pertencem a uma terceira variedade e procuram uma resposta para a seguinte questão: sob que condições um governo autoritário é levado a negociar uma saída democrática? Como se pode prever, a análise seguinte ainda é preliminar e só leva em consideração alguns fatores. Não obstante, ofereço-a na esperança de que ela possa abrir uma linha promissora de pesquisa e de pensamento.
Em primeiro lugar, temos que diferenciar entre o que acontece no nível político mais visível dos regimes autoritários e o que acontece no nível societário. A aparência de estabilidade e o aspecto glacial dos governos autoritários podem levar muita gente a acreditar que a própria sociedade está igualmente inerte. Isto, porém, não é verdadeiro. Mesmo que o governo seja tão estagnado que tenha como seu único objetivo a preservação do status quo (por exemplo, Portugal sob Salazar e o Haiti sob a dinastia Duvallier), nenhuma sociedade chega a uma paralisação total, sem revelar qualquer vestígio de um movimento das tendências internas no sentido de unia diferenciação e uma complexidade maiores. Ainda que o objetivo do governo seja apenas manter as coisas como estão, o ritmo da diferenciação social poderá ser mais vagaroso, mas não poderá ser totalmente eliminado.
O mesmo raciocínio aplica-se aos regimes autoritários que, não sendo conservadores no sentido acima, são reacionários ou modernizadores. Nestes casos, as transformações sociais ocorrerão mais rapidamente e a inércia do sistema político poderá dar a falsa impressão de que o sistema social também está paralisado. Vou tentar explicar melhor a proposição geral que as minhas observações anteriores encerram: em qualquer sociedade, o ritmo da dinâmica política não corresponde ao ritmo da dinâmica societária. Como corolário dessa proposição, creio poder traçar uma primeira hipótese sobre a lógica dos regimes autoritários: quanto mais autoritário o regime, maior a diferença entre sua dinâmica política e sua dinâmica societária. A implicação dessa hipótese, se verdadeira, para a possibilidade de uma transformação negociada do regime é crucial, como se verá.
Uma sociedade não evolui apenas corno consequência de seus impulsos internos. Ela também sofre transformações — sem qualquer julgamento de valor ligado a elas —, como resultado das políticas levadas a efeito pelo próprio regime. A maioria dessas transformações não é antecipada por ninguém, sendo apenas o resultado de um conjunto de mediações societárias bastante complexas. O sonho mais caro do autoritarismo, de reduzir a imprevisibilidade social a zero, não pode ser realizado. Dia após dia, novas relações sociais, novos padrões de comportamento, novos quadros institucionais são criados — e isto significa que novos loci de poder potencial estão surgindo. E justamente por este fato básico pode-se ver por que esses regimes são inerentemente instáveis, por mais fortes que pareçam, determinando aquilo que eu poderia chamar a lógica de ferro do autoritarismo: um sistema autoritário não pode ser estável porque, ou se expande continuamente a fim de controlar as novas áreas relevantes da vida social, ou tem que aceitar um relaxamento relativo enquanto os grupos fora da coalizão dominante adquirem o controle dos novos loci de poder. Qualquer sistema autoritário enfrenta sempre o dilema de tomar-se cada vez mais autoritário, se pode, ou cedo, ou tarde, terá que abrir mão de partes do poder e até desaparecer por completo, eventualmente.
Algumas características clássicas dos regimes autoritários — como, por exemplo, a importância dos serviços de inteligência e a ameaça contínua dos movimentos salvacionistas — se tornam claras quando atribuímos uma proporção real à instabilidade constitutiva do autoritarismo.
A ausência de uma transação regulada constitucionalmente com uma oposição organizada clara e induz autonomamente a emergência de um antagonismo difuso ao regime. Não estando em parte alguma, a oposição pode estar em toda parte. É aí que começa o papel estratégico dos serviços de inteligência. Dada a necessidade de controle universal para aumentar a previsibilidade social, e a ausência de instituições políticas que canalizem quaisquer dissensões que possam ocorrer, o governo é compelido a confiar na espionagem, na censura e outros mecanismos para detectar e impedir a irrupção do conflito. Quanto mais a sociedade se desenvolve, maior é a importância desses serviços de inteligência e repressão.
Outra fonte de instabilidade consiste no estímulo que os regimes autoritários oferecem para a emergência das mesmas ações políticas que eles procuram evitar, isto é, as conspirações salvacionistas. Nos sistemas em que aqueles que estão no poder e aqueles que estão na oposição têm seu comportamento relativamente exposto ao público, fazer segredo de algo que poderia ser público sem correr riscos equivale a escolher meios ineficientes de participação política. Quando, porém, não existem canais competentes que deem vazão ao dissenso, as críticas abertas se transformam em murmúrios e o fluxo de comunicação se reduz aos vizinhos que pensam da mesma maneira. E quem diz vizinhos, diz colegas de trabalho e camaradas de armas. A partir de uma situação como essa, não é preciso muito para surgirem messianismos para ideológicos.
À atração que a conspiração exerce deve ser acrescida a tendência para as ideologias messiânicas. Quando as duas se reúnem, estabelece-se a tensão circular entre o autoritarismo e a conspiração: o poder autoritário apresenta a prevenção dos movimentos salvacionistas como autojustificação, enquanto as próprias medidas tomadas para impedi-los acabam por induzi-los. Dada a aleatoriedade da oposição potencial, as pressões autoritárias têm que se estender a círculos cada vez mais amplos das relações sociais, incluindo até aqueles que pertencem ao próprio sistema. Mais uma vez, estando em parte alguma, a oposição pode estar em todo lugar.
Sendo assim, um sistema autoritário não pode ser estável, verdadeiramente institucionalizado, em face de uma vida social em mutação. Se ele seguirá a lógica de ferro do autoritarismo e tornar-se-á cada vez mais autoritário, ou se aceitará negociar uma saída do universo repressivo, é uma das questões que terão que ser discutidas.
Existem quatro casos contemporâneos conhecidos em que a falência do autoritarismo foi iniciada pelo próprio regime — o grego, o espanhol, o uruguaio e o brasileiro[11]. A extensão da liberalização e a estabilidade das novas instituições que cada um deles atingiu é bastante diferente, até agora, e ainda é cedo para antecipar se essas tentativas terão sucesso total. O que parece comum a todos eles é a emergência, dentro do círculo de poder, de urna facção suficientemente poderosa para obter a concordância da “linha dura” para uma estratégia de liberalização negociada. Apesar de não se conhecerem as razões que estão na mente dos membros dessa facção, qualquer um pode conjecturar sobre as condições que podem favorecer a disposição de negociar.
A repressão tem um preço. Se você tem que fazer algum mal para manter o poder, aconselhava Maquiavel, faça-o de uma vez e num só golpe. Por trás do conselho de Maquiavel está a racionalização da natureza onerosa da repressão. Além disso, quanto mais um governo tem que recorrer à repressão para assegurar a cooperação, mais onerosa ela se torna. Um sistema totalitário inteiramente bem-sucedido troca a repressão pela socialização, a doutrinação, a censura e a atomização societária. A repressão pura e simples só é utilizada à margem do sistema. Um sistema autoritário tem que depender basicamente da repressão, faltando-lhe mecanismos para conseguir adesões. Quanto mais usa essa repressão, porém, mais difícil lhe é continuar a usá-la, ao mesmo preço, por diversas razões. Vamos apontar apenas uma delas.
O controle repressivo contínuo da vida social concorre para reduzir e até extinguir, eventualmente, o número dos inimigos verossímeis. Se no início é relativamente fácil para os governantes autoritários mostrar contra quem é dirigida a repressão — comunistas, supostos comunistas, subversivos, supostos subversivos, terroristas e assim por diante —, o próprio sucesso da repressão os varre completamente da arena política. Chega então o momento em que a repressão se volta para os políticos de inclinação moderada e para certas autoridades públicas. Finalmente, chega a ocasião em que a repressão é utilizada contra membros do próprio círculo de poder. Nesse momento, porém, a ampla coalizão repressiva se vê ameaçada pela possibilidade de romper-se em cliques competitivas. Como a oposição civil continua a ser alimentada por pessoas cada vez menos ligadas a qualquer conspiração subversiva, a divisão entre as forças autoritárias, com a possível emergência de uma facção que pode até simpatizar com uma parte da oposição civil, se toma cada vez mais onerosa — em termos de consumo de tempo e em termos de benefícios laterais a serem pagos — para convencer uma coalizão repressiva majoritária sobre quem são os inimigos.
Não é o caso que a maioria dessas forças repressivas se tenha decidido, de fato, a não continuar a ser repressiva, embora também essa possibilidade não deva ser descartada. O que é mais importante, porém, é o fato crucial de que as várias cliques repressivas não são capazes de chegar a termo sobre quem são os inimigos. Enquanto algumas delas podem querer reprimir determinadas pessoas, estas podem não parecer inimigos verossímeis para outras facções e vice-versa. Em outras palavras, inexiste uma função social da repressão, tão problemática de ser descoberta ou criada quanto sua análoga função social de bem-estar.
O custo crescente da construção de cliques repressivas competitivas pode até ser o mais importante fator de ajuda na criação de um clima político, no qual uma saída negociada aparece como a alternativa menos divisionista para o regime, isto é, para as Forças Armadas que o apoiam. Mas, quem são essas pessoas com as quais o regime pode ter que negociar, dado que não são inimigos verossímeis para a maioria das forças repressivas?
Elas não são diferentes dos atores políticos clássicos. Empresários que podem estar insatisfeitos com a política governamental (não é possível servir à classe capitalista na totalidade durante todo o tempo, mesmo para um regime autoritário reacionário capitalista), dirigentes sindicais que não podem ser plausivelmente acusados de subversivos (de um lado, eles passam pelos filtros autoritários antes de se tornarem dirigentes; de outro, muitas vezes eles apenas pedem para fazer o jogo do mercado), associações civis tradicionais (Ordem dos Advogados, Associação de Imprensa, Igreja) que não podem exercer seus deveres profissionais e civis sem uma ampliação do grau de liberdade (e que dificilmente podem ser tachadas de inimigos verossímeis), etc. Em particular, são os próprios partidos políticos que serão os interlocutores do autoritarismo exausto. E é precisamente em tal momento de emergência dos partidos, dotados de importância capital para a conjuntura, embora com papel histórico em redefinição, que cabe considerar a delicada e específica posição que ocupam em relação ao resto da sociedade. Tal é a matéria da seção seguinte.
IV. Os partidos na fase transicional e pós-autoritária
É necessário esclarecer de imediato que a negociação de que se trata não se manifesta sob a forma exclusiva de pactos formais (como no caso espanhol), nem mesmo sob a aparência menos drástica de entendimentos informais entre lideranças estratégicas (como parece ter ocorrido na Argentina e no Uruguai). Até porque não é a existência de pactos formais que garante o sucesso da abertura.[12] A negociação pode evoluir sob a égide de um compromisso implícito entre setores da oposição e do regime, cujos termos se vão alterando por ajustes sucessivos em função do restabelecimento gradativo de “certos formalismos” — abolição de censura, eleições parlamentares mais ou menos livres, etc. — e das consequentes alterações nos graus de liberdade dos atores políticos. Por exemplo, após a extinção do édito autoritário que permitia ao Executivo brasileiro cassar mandatos legislativos, ficou automaticamente modificada a posição de poder do governo relativamente ao Congresso, não mais podendo o primeiro interferir arbitrariamente no segundo sem violar a própria legalidade autoritária[13].
Se os trajetos de redução da assimetria entre a pólis e o demos podem ser múltiplos, durante a transição e após, então é sobretudo aqui, nesta esfera de incerteza e invenção, que os partidos políticos tendem a desempenhar um papel eminentemente estratégico: tanto favorecendo o parto da nova ordem pelo uso do monopólio da representação política formal que detém e pelo reconhecimento de seu declínio enquanto oligopólio de participação; ou dificultando a transformação política pela pretensão de reter, juntamente com o monopólio da representação, o oligopólio da participação. Neste último caso, os partidos políticos latino-americanos arriscam-se à erosão de sua legitimidade, fenômeno que afeta todos os sistemas partidários ocidentais.
A “ecologia” dos sistemas partidários latino-americanos é, entretanto, variável. Quando as sombras do autoritarismo começam a se dissipar, surge a oportunidade de computar o saldo social e econômico pago a preço de liberdade. É este legado que os partidos deverão administrar e, dependendo de seu contorno, o efeito do desempenho partidário será mais ou menos disruptivo ou mais ou menos integrador de uma ordem estável. Aqui reside a crucial diferença do momento histórico latino-americano em relação ao século passado europeu: enquanto na Europa do século passado os partidos não podiam ser senão integradores, hoje, na América Latina, eles podem ser integradores ou matrizes de conflitos institucionalmente insolúveis. É impossível antecipar a orientação que seguirão, mas é indispensável delinear os constrangimentos societais com os quais necessariamente se defrontarão. É o que faremos nesta seção.
A primeira característica relevante da ordem em vias de se liberalizar reside no papel que a memória das clivagens partidárias e ideológicas do período pré-autoritário desempenhe. Ao se desagregar a coalizão de oposição ao regime, como já mencionado anteriormente, o ponto de referência para a recuperação de identidade das diversas facções é a identidade prévia que possuíam. Claro está, a probabilidade de que a disposição dos atores se encaminhe no sentido de retomar a velha identidade — e, portanto, as velhas diferenças com os demais atores — dependerá não apenas da extensão das mudanças ocorridas sob o autoritarismo, mas também dos custos em que os diversos atores incorreram durante o mesmo período pelo fato de terem possuído a identidade que tiveram. Um exemplo concreto. Não é implausível que parte da resistência do movimento peronista ao longo dos últimos 30 anos se deva precisamente ao fato de que, sobretudo a partir de 1966, tenham sido os peronistas o alvo privilegiado da coerção autoritária. Após 1976, com o recrudescimento de novo ciclo autoritário encaminhando-se para o delírio, é que parece haver se generalizado a coerção governamental (Cavarozzi, 1983).
A intensidade com que se retoma ao passado em busca de identidade depende, também, do grau de institucionalização e estabilidade do sistema partidário àquela época. Seria possível aqui, talvez, ordenar decrescentemente o Uruguai, o Chile, a Argentina e o Brasil. Sem dúvida, o Uruguai e o Chile possuíam sistemas partidários bem enraizados que incorporavam inclusive, no caso chileno, os setores urbanos relevantes. A Argentina, não obstante proscrições e turbulências ocasionais, possuía desde a primeira metade do século pelo menos dois partidos — a Unión Civica Radical e o Partido Socialista — e mais agrupamentos nominalmente partidários que expressavam a vontade do conservadorismo intransigente. É importante considerar, no caso argentino, que, não obstante a existência de um partido socialista, pequeno, o operariado urbano só se incorporou de fato ao jogo político formal através do movimento peronista em meados da década de 40. É possível entender o sistema partidário argentino desde então como constituído por pelo menos três partidos de fato, isto é, com estruturas capazes de organizar e mobilizar vontades políticas e produzir impacto no sistema político abrangente, independentemente do fato de estarem na legalidade ou proscritos, a saber, os dois Unión Civica e o “Partido” Peronista (Canto, 1973).
No Brasil pré-1964, o sistema partidário era não apenas novo, comparativamente aos demais, como estava em franco processo de reformulação prática. De 1946 a 1964 o que se verifica no Brasil é a simultânea nacionalização organizacional de alguns partidos, a concentração estadual de outros e a consequente redefinição do peso ponderado de cada um deles no sistema partidário-parlamentar. Aliás, processo semelhante de decadência do partido conservador e ascendência de outro partido, a Democracia Cristã, observa-se também no Chile pré-golpe.
A reconstituição compulsória do sistema partidário brasileiro em 1966, que permitiu o estranho fenômeno de um sistema autoritário com eleições a intervalos regulares (reminiscente da Espanha franquista e do Portugal salazarista), produziu uma bipolarização e crescente identificação popular com o partido da oposição[14]. Novas reformulações partidárias por via autoritária, antes de 1982, deram lugar ao surgimento de mais três partidos, saídos da costela da oposição. É, entretanto, cedo para avaliar a dinâmica do novo sistema, assim como é prematuro diagnosticar se e de que forma sobreviverão os antigos (pré-1966) Partido Social Democrático, União Democrática Nacional e Partido Trabalhista Brasileiro, ainda que sob nomenclatura diversa. Do mesmo modo, as recentes eleições uruguaias não constituem base suficiente para concluir se, de fato, a tradicional clivagem entre Blancos e Colorados permanecerá operacionalmente eficaz como antes. Não é impossível que os últimos resultados reflitam justamente aquele movimento primeiro de retomo a lealdades antigas, sobretudo em um sistema de linhagem longeva. Do Chile, final e infelizmente, nada se pode ainda dizer.
A reiteração de lealdades partidárias e ideológicas pretéritas pode servir de estorvo ou acelerador em outro e crucial sentido, a saber, cooperando ou dificultando a justa apreciação do que ocorreu na sociedade durante o período autoritário. Sendo impossível deter o movimento social, tanto maior o período autoritário e tanto mais fundas as cicatrizes deixadas, tanto maior tende a ser a adesão a concepções antigas da realidade social e, por consequência, tanto maior o hiato entre essas concepções e o estado do mundo. Contudo, será com essa realidade que os partidos deverão lidar e, não, com um mundo parenteticamente congelado. Tratarei de algumas dimensões do mundo social, cujas modificações são altamente relevantes para a dinâmica política em um contexto liberalizado, e tomando como ponto de referência alguns exemplos retirados do caso brasileiro.
Sempre haverá alguma alteração em pelo menos dois parâmetros “naturais” da realidade social. Por parâmetro “natural” entendo aquelas dimensões que não podem ser controladas por políticas governamentais — no caso, o tamanho bruto da população e sua distribuição no contínuo rural-urbano. Como se sabe, políticas de natalidade não respondem por todas as alterações na estrutura populacional de um país, assim como as migrações urbanas não são exaustivamente determinadas pelas oportunidades de trabalho. No Brasil do último vintênio, sobretudo, a modificação na taxa de urbanização foi particularmente espetacular, pois a relação entre a população urbana e a população rural (PU/PR) passou de 0,82, em 1960, a 2,1 em 1980.
O impacto da população em geral, e da população urbana, em particular, se faz sentir desde logo no volume de demandas por bens de consumo coletivo e pela expansão do contingente de votos livres do controle latifundiário. A composição do eleitorado e sua maior vulnerabilidade aos meios de persuasão, antes que de coação, tendem a alterar a relação entre os partidos e suas bases tradicionais, obrigando à reestruturação do universo simbólico e da linguagem política. Assim, a atenção à dinâmica destes dois parâmetros, que independem em larga medida da natureza do regime, permite antecipar parte do contorno do mundo pós-autoritário a exigir recondicionamento partidário.
Alteração de extrema importância refere-se à divisão social do trabalho, entre sexos, setores da economia e entre ocupações. É certo que, em grande parte, este processo é condicionado pelas políticas econômicas do regime. Mas é igualmente certo que a forma exata da divisão social do trabalho é absolutamente imprevisível, até porque parte das modificações ocorre em função da derrubada de preconceitos, quer quanto a sexos, quer quanto a ocupações.
Apenas a título ilustrativo da velocidade que tal processo pode atingir, considerem-se os dados comparativos a seguir. Entre 1960 e 1980, a porcentagem da força de trabalho brasileiro ocupada na agricultura decresceu de 53,9% para 29,9%, enquanto a porcentagem ocupada no setor secundário cresceu de 12,9% para 24,3%. Em 40 anos de acumulação industrial na Inglaterra (1801-1841), as variações foram de 35% para 23%, no setor primário, e de 29% para 39%, no setor secundário. Já nos Estados Unidos, também em 40 anos (1870-1910), as modificações no setor primário foram de 51% para 32%, e no setor secundário de 30% para 41%. Tomando como ponto de comparação um país socialista, em período de acumulação acelerada, verifica-se que, em 30 anos (1928-1958), a porcentagem da força de trabalho soviética ocupada no setor primário passou de 71% para 40%, enquanto aquela ocupada no setor secundário cresceu de 18% para 38%.
Transformações de igual magnitude e importância ocorreram na divisão sexual do trabalho e na estrutura ocupacional, mas não é necessário discriminá-las aqui[15]. Relevante é atentar para as prováveis implicações sociais e políticas delas resultantes. Desde logo o crescimento do setor secundário organiza, por assim dizer, naturalmente a força de trabalho nas grandes empresas e firmas. Ativa-se ou reativa-se o sindicalismo, por um lado, e altera-se a composição da renda do governo, por outro. Quer dizer, ademais de conflitos sobre a renda, é de se esperar pressões sobre a estrutura dos gastos públicos, particularmente no que diz respeito a serviços básicos. A agenda de demandas sociais tende a se alterar substancialmente em decorrência do processo de divisão social do trabalho, tornando obsoletos programas partidários, algumas práticas populistas e retóricas grandiloquentes. Não é impossível, também, que políticas de interesse compitam com políticas de solidariedade, isto é, que os grandes agregados sociais tendam a fragmentar-se e, enquanto o regime tenha obtido maior ou menor sucesso em generalizar as relações capitalistas, comportar-se cada vez mais segundo a lógica do mercado. Em qualquer caso, exame cuidadoso da evolução do processo de divisão social do trabalho é requisito indispensável para avaliação da matéria social com a qual hão de lidar os partidos.
Há que se considerar igualmente as consequências não-antecipadas de políticas autoritárias. Além dos processos “naturais” e daqueles cujo padrão é incontrolável, está sempre em operação na sociedade a “mão invisível do caos” produzindo efeitos muito além, e frequentemente indesejados por parte do governo, em decorrência de suas próprias políticas. Não obstante, não há por definição como evitá-los, nem, o que aparece ao governo como ainda pior, como corrigi-los. A título de exemplo dos efeitos da mão invisível do caos, vou referir-me a processos que afetaram o operariado e o campesinato brasileiros nos últimos 20 anos (Santos, 1981).
Duas importantes transformações ocorreram na estrutura do operariado industrial nos últimos 20 anos. Em primeiro lugar, a modificação do peso relativo do operariado privado em relação ao operariado público. Até 1964, o peso maior e liderança do movimento maior encontrava-se entre ferroviários, portuários e trabalhadores da siderurgia (estatal), sendo ponderavelmente menor o papel do operariado privado, concentrando-se este, basicamente, nas indústrias têxteis e de alimentação. Atualmente, o peso do operariado privado, sobretudo das indústrias de ponta, supera significativamente o do operariado público.
A consequência política mais relevante dessa reestruturação consiste em que as manifestações do operariado industrial não admitem mais, quer a insensibilidade governamental, quer a pura repressão. Por uma razão simples, mas explosiva: o comportamento político do operariado industrial — por exemplo, greves ou operações-tartaruga — produz impactos significativos nas contas nacionais, podendo, inclusive, inviabilizar a programação econômico-financeira governamental. Uma semana de greves na região do ABC paulista pode tornar letra-morta qualquer carta de intenções ao FMI, à medida que ficam comprometidas as metas previstas de exportação. Este exemplo elucida o que de outro modo pareceria complacência ou tolerância por parte dos poderes públicos, ou mesmo empresariais, face a movimentos grevistas que são, nas condições jurídicas prevalecentes, ilegais. Dada a posição crucial que alcançou na estrutura da produção, dispõe o operariado industrial moderno de poderoso recurso de negociação e converteu-se em ator político de pleno direito e fato.
Paralelamente, e por ironia da História, a medida repressiva que expulsou o operariado do governo da previdência social, em 1966, propiciou substituição em larga escala da velha liderança peleguista — que usava os recursos do sistema previdenciário para domar a massa trabalhadora —, pela “nova” liderança sindical que não tem outra coisa a oferecer a seus liderados senão representação efetiva e adequada. Os novos líderes não têm como comprar a aquiescência dos liderados porque não estão mais inseridos no aparato burocrático do Estado, podendo dele utilizar-se para corromper o movimento operário.
É a adição do papel econômico estratégico do novo operariado às condições políticas em que sua liderança se deve mover que ajuda a esclarecer alguns fenômenos de recentíssimo aparecimento na História política brasileira. Fenômenos, aliás, que não são passageiros, mas estruturais — o que permite dizer que a História brasileira jamais voltará a ser o que era sem que isto se reduza a mera figura de retórica.
Quanto ao campesinato, é de conhecimento comum que não apenas foi até muito recentemente o verdadeiro grande mudo da História nacional como, ademais, todas as tentativas de organizá-lo em associações e sindicatos até e imediatamente após 1964 foram violentamente reprimidas pelas autoridades públicas e pelas organizações paramilitares privadas. É este, digamos assim, padrão de interação histórica que foi radicalmente alterado no início dos anos 70.
Objetivando iniciar um programa previdenciário para a área rural, e não pretendendo constituir burocracia semelhante ao sistema previdenciário urbano, decidiu o governo executar o Funrural de forma descentralizada e praticamente livre da burocracia estatal. Para este fim patrocinou justamente a sindicalização rural na expectativa de que os sindicatos rurais fossem o instrumento de implementação do programa — o que de fato foram, mas não apenas.
Preconceitos antiburocráticos, aliás bem fundados, deram lugar ao patrocínio governamental justamente daquele movimento estigmatizado como subversivo e “inegociável” — a sindicalização rural. E em escala e velocidade possivelmente superiores ao que ocorreria caso a mobilização se processasse em função dos objetivos, por assim dizer, normais da sindicalização. Constituída a rede de organizações rurais, pouco tempo levou para que, além de administrar o Funrural, passassem os sindicatos a desempenhar o papel de seus símiles urbanos, quer dizer, recolher as reivindicações de toda natureza do campesinato e articulá-las sob forma de demandas jurídicas claras: salários, condições de trabalho, etc.
O que vem acontecendo na área rural brasileira, desde aproximadamente 1980 — greves bem-sucedidas, movimentações, etc. —, também não pode ser tomado como passageiro. Trata-se de fenômeno resultante do amadurecimento do campesinato mediante militância organizada dos sindicatos rurais, evidenciando como a constituição, de novo, é relevante ator político na dinâmica da abertura, somando já cerca de 8 milhões de sindicalizados contra cerca de 4 milhões na área urbana (Santos, 1979).
A penúltima dimensão que desejo abordar refere-se à participação do Estado na economia e na vida social. Historicamente, o Estado latino-americano sempre foi comparativamente muito mais crucial para a dinâmica da sociedade do que o Estado europeu ou norte-americano. Tem sido comum, por outro lado, a adesão do surto autoritário recente latino-americano a programas de governo anti estatizantes e favoráveis à desinibida ordem de mercado. Uma coisa, porém, é programar, outra, realizar. E ainda aqui a variação entre os diversos casos latino-americanos é bastante razoável, assim como varia à medida que o outro programa que costuma acompanhar a desestatização — a absorção de capital estrangeiro — também obtém sucesso. Ilustrarei o primeiro ponto — penetração do Estado — tomando ainda como exemplo o caso brasileiro.
O objetivo de restaurar o mercado em sua plena capacidade operativa alvoreceu juntamente com o movimento militar vitorioso em março de 64. Desde então jamais abandonou a retórica oficial. Contudo, o aparelho produtivo estatal cresceu também desde então aceleradamente, assistindo e acompanhando a diversificação da economia. Existe por certo a controvérsia sobre a rationale para esse crescimento: se para servir ao interesse público, se para favorecer o segmento privado. A realidade social e política do setor produtivo estatal, porém, independe em larga medida de sua rationale econômica em sentido estrito. Não é porque a siderurgia e a petroquímica estatais têm por objetivo produzir insumos a baixo preço ao setor privado, ou não, que a burocracia pública que as opera deixa de competir por recursos ou por influência na formulação da política econômica. A tecnocracia como ator político relevante tem por base precisamente o papel estratégico que o setor produtivo estatal ocupa na economia.
Mas não é apenas enquanto produtor que a penetração estatal é importante. É necessário observar a evolução da capacidade regulatória do Estado, isto é, à medida que controla ou administra a alocação de recursos, a produção e distribuição de bens, preços e salários, a estrutura fiscal e as transações internacionais. Comissões e conselhos constituídos majoritariamente por designação do Executivo compõem a constelação de micro legislativos, fora do alcance do eleitorado e de sua forma de controle pela via da representação, isto é, partidos interagindo em Parlamentos.
Observe-se, no Quadro 1, o ritmo de criação de comissões e conselhos regulatórios de todo tipo, de Juscelino Kubitschek à interrupção do governo João Goulart e desde Castello Branco até a primeira metade do governo João Figueiredo.
É evidente que a penetração regulatória do Estado brasileiro exacerbou-se consideravelmente durante o período autoritário, de tal modo que não existe hoje praticamente nenhuma atividade ou setor social, de qualquer natureza, que não depare com um funcionário do Estado como interlocutor, com frequência como oponente, e não raras vezes como competidor. Por seu próprio peso e magnitude, não há como ignorar esta face do Estado e reconhecer a importância de sua posição enquanto ator intra-sociedade. Não se trata aqui do Estado enquanto o outro da sociedade, mas enquanto parte constitutiva da sociedade ela mesma.
Finalmente, cabe atentar para as repercussões do autoritarismo na morfologia social, isto é, na rede de associações e organizações que constituem em seu conjunto o sistema de oferta de oportunidades de participação. Os partidos incluem-se aqui, por suposto, mas justamente porque atravessamos período pós-micheliano, o sistema partidário não consegue esgotar, pela via da representação, a procura por participação, demanda que é latente, mas que tende a se tornar manifesta à medida que a liberalização avance.
Os determinantes estruturais que estimulam a procura por participação são vários, desde a divisão social do trabalho aos movimentos de autodefesa social, passando pela diferenciação funcional da economia. O grau de permissividade do autoritarismo, por seu turno, pode eventualmente admitir a proliferação de associações que surgem sob forma politicamente neutra e, em um primeiro momento, inofensivas. São associações de bairro, de etnias e folclore, movimentos de proteção ambiental, que o sistema autoritário, e muitas vezes o sistema político tradicional, não percebe como constituindo manifestações embrionárias de demanda por participação. Todavia, são esses e outros movimentos, mais impositivos posteriormente, que irão entrar na competição com os partidos.
A partir da Junta Militar, temos o seguinte cenário:
É possível agora descrever os elementos, ainda que sumária e toscamente, cuja combinação irá em cada caso nacional constituir a “ecologia” dos sistemas partidários, isto é, o ambiente com o qual deverão interagir.
A questão da memória da identidade perdida pode configurar sério problema, especialmente se essa dinâmica é alimentada por políticas específicas do regime autoritário. É aqui que se podem originar movimentos sociais irredentos, inconformados com nada menos do que completo ajuste de contas com o já agora passado. Matéria delicada que tanto pode converter-se em feudos privados como em abruptas manifestações de violência aparentemente insensatas.
A combinação de mudanças demográficas (populacionais e locacionais) e na divisão do trabalho, associadas aos efeitos da mão invisível do caos, além obviamente da intensidade do autoritarismo, delineiam a demanda insatisfeita por participação. A rede associativa e o sistema partidário, por outro lado, definem o grau de competitividade da oferta de oportunidades de participação. A abrangência da penetração estatal, finalmente, indica a extensão da politização da sociedade, isto é, à medida que os assuntos sociais são administrados por normas e regulamentos, antes que por cooperação voluntária.
É evidente que as repercussões dos processos básicos — mudanças populacionais e locacionais, alterações na divisão social do trabalho e efeitos da mão invisível do caos — na morfologia social — rede associativa e sistema partidário —, por um lado, e o grau de penetração estatal, por outro, definem as incógnitas chaves da equação política, pois ficam então estruturalmente dispostos o Estado e a sociedade, ambos com seus respectivos níveis de diferenciação e competitividade internas. Minimamente, é possível antecipar quatro cenários alternativos, consoante sejam a competitividade organizacional societária e a penetração estatal elevadas ou baixas, tal como ilustrado no Quadro II.
A cela I do Quadro II seria idealmente frequentada por situações resultantes do entrecruzamento de elevada competição societária por participação (significativa ruptura do oligopólio partidário) e forte penetração estatal nos assuntos sociais. Aparentemente, a probabilidade maior em tal circunstância é a de que ocorram composições entre grupos de interesse partidários e extrapartidários e setores da tecnocracia reguladora e do setor produtivo estatais, dando como resultado a segmentação e balcanização do aparelho do Estado.
Uma sociedade relativamente plural e competitiva face a um Estado organizacionalmente débil ou reduzido (exceto em sua capacidade de coação), caso da cela II, tenderia a produzir um sistema político-estatal bastante simétrico à estratificação organizacional e econômica da sociedade. Em outros termos, seria esta uma situação de laissez-fairianismo político, na qual a diferenciação de renda e status da sociedade tenderia a projetar-se quase em contraponto perfeito no exercício do poder político estatal.
Se o grau de competitividade social é baixo, isto é, se prevalecem as condições de oligopólio partidário de participação política, diante de extensa participação do Estado em assuntos sociais, cela III, é de se esperar acentuada partidarização das políticas governamentais. A probabilidade de que tais políticas reflitam ou não a agenda de prioridades sociais dependerá, em tal caso, do grau de representatividade do sistema partidário e nada mais.
Finalmente, se o oligopólio partidário é predominante e a penetração estatal é reduzida, cela IV, é de se supor que as pressões sociais no sentido de romper a oligopolização da participação sejam mais acentuadas do que no caso anterior. A inexistência de um terceiro ator relevante — o Estado — abriria espaço para o confronto mais imediato entre grupos sociais não representados ou insatisfatoriamente representados no espectro partidário e os próprios partidos.
Mas sobre o que se estará competindo afinal? Em acréscimo à pauta de demandas naturais em qualquer sociedade — a competição por melhor distribuição de bens e valores —, surgirá por certo a reivindicação de que se retifiquem injustiças e discriminações direta e obviamente derivadas do exercício despótico do poder. E, sobretudo, a reestruturação da pólis recolocará na agenda aquele conjunto de questões, cujas respostas condicionam a passagem do “estado de natureza” para um estado civilizado: quais devem ser os limites da política e da partidarização?, que critérios devem prevalecer na diferenciação entre o público e o privado?, que regras devem ordenar a competição sobre a hierarquia de valores que darão “alma” aos novos ou renovados atores coletivos?
Claro está que as considerações precedentes são bastante especulativas, sendo possível que diversas dinâmicas estejam simultaneamente presentes em função de outras variáveis — por exemplo, maior ou menor “nacionalização” do sistema partidário, “taxa” de excludência do sistema social (minorias étnicas ou funcionais que constituam cidadanias de segunda classe), etc. Mas é de qualquer forma conveniente sublinhar a importância que o grau de oligopolização da competição social e a intensidade da penetração estatal terão na estruturação do conflito durante e após a transição do autoritarismo para uma circunstância liberalizada. Dessa estrutura e dinâmica é que dependerá o futuro democrático da América Latina.
V. Conclusões
Será útil talvez recapitular as questões e hipóteses discutidas. A possibilidade de superar novo surto autoritário recoloca a participação política como problema e a primeira questão consiste justamente em saber por que a participação política aparece como problema. Tal como se deu no passado, a participação política se converte em problema quando existe ponderável hiato, descolamento, entre o governo e a sociedade, entre a pólis e o demos. Em consequência, a solução do problema da participação política consiste na reestruturação da pólis para ajustá-la ao demos.
Historicamente, a construção da ordem social moderna refere-se a longo processo de reordenação das relações entre pólis e demos, ambos substancialmente reestruturados como resultado de quatro processos simultâneos e em permanente interação: 1) o alargamento da pólis, enquanto sociedade política, para fazê-la coincidir com o demos; 2) o alargamento da pólis, enquanto sistema de instituições, para fazê-la coincidir com todo o governo; 3) a reestruturação do demos segundo o processo de divisão social do trabalho guiado pela dinâmica capitalista; 4) a reestruturação do demos de acordo com os tipos de interação entre o centro, as periferias, e entre os diversos atores sociais. Não havia nenhuma determinação, ex ante, que obrigasse a que esses processos produzissem um e apenas um resultado. A ordem social finalmente estruturada derivou-se da competição entre concepções distintas de como deveria ser estruturada.
Em meados do século XIX, aproximadamente, o perfil da ordem social estava já delineado conforme as seguintes características: a) a economia fora instituída como um sistema tão próximo do natural quanto possível, cuja integração e dinâmica pareciam obedecer a princípios racionais, embora transcendentes aos desígnios humanos; b) o sistema político também se tomara autônomo em relação ao universo econômico e, em especial, em relação ao conglomerado de microrrelações, cujo agregado compunha o desde então chamado sistema social; c) o governo, isto é, o exercício efetivo do poder, se fazia segundo as regras estruturadas da pólis, ou seja, segundo o conjunto de normas que regiam as relações entre as diversas instituições que expressavam a sociedade política; d) a pólis se tornava gradativamente coextensiva ao demos; e) a participação do demos na pólis se fazia pela mediação do sistema partidário que expressava, organizava e representava o demos. É em tal contexto que os partidos surgem como monopólio da representação e a representação como solução exaustiva para o problema da participação.
A lei de ferro da oligarquia foi e é válida enquanto a representação política, via sistema partidário, esgotar o problema da participação política, e este será o caso enquanto não houver descolamento entre governo e sociedade e enquanto o demos não gerar novas matrizes de identidade coletiva que escapem ao controle do oligopólio partidário. Em outras palavras, a lei de ferro da oligarquia foi e é verdadeira em contextos nos quais o oligopólio da oferta de participação puder ser mantido pelo sistema partidário de representação. E justamente esta premissa é que se encontra em deterioração no mundo contemporâneo, e de forma intensa em regimes autoritários.
Em qualquer sociedade, o ritmo da dinâmica política não corresponde ao ritmo da dinâmica societária. O descolamento entre pólis e demos é ainda mais agudo em regimes autoritários pela diferença entre o que se passa no demos e o relativo estado estacionário da pólis. De onde se segue uma primeira hipótese sobre a lógica dos regimes autoritários: quanto mais autoritário o regime, maior a assimetria entre sua dinâmica política e sua dinâmica societária. Por isto os regimes autoritários são inerentemente instáveis e submetidos à lógica de ferro do autoritarismo. Conforme salientei anteriormente neste trabalho, um sistema autoritário não pode ser estável porque, ou se expande continuamente a fim de controlar as novas áreas relevantes da vida social, ou aceita relaxamento relativo à medida que grupos fora da coalizão dominante adquirem controle de novos lugares de poder.
O controle contínuo da vida social, entretanto, exaure o número de inimigos verossímeis, induzindo a fragmentação da coalizão autoritária em cliques repressoras competitivas. A inexistência de inimigos verossímeis e a fragmentação do sistema em cliques repressoras competitivas leva o autoritarismo à impotência pela inexistência de uma função social de repressão, e esta é condição necessária para a emergência da possibilidade de uma saída negociada do período autoritário.
É no contexto de uma nova “ecologia”, entretanto, que os partidos políticos, conjunturalmente importantes, embora em decadência histórica enquanto oligopólio de participação, deverão contribuir para a restauração democrática. E esta ecologia se define como decorrência do valor que assumam as seguintes variáveis: a) o papel da memória social na recuperação da identidade coletiva do passado e sua resistência ao reconhecimento de mudanças; b) as alterações ocorridas nos parâmetros “naturais” população e urbanização e seus efeitos sobre a composição do eleitorado; c) as alterações na divisão social do trabalho com o consequente reordenamento social e mudanças no peso relativo dos diversos atores sociais; d) os efeitos produzidos pela mão invisível do caos; e) o grau de penetração do Estado sob sua dupla forma, produtiva e regulatória; f) o grau de competitividade na estrutura da oferta de participação, em decorrência do impacto dos processos anteriores na morfologia social.
O grau de penetração estatal e o grau de competitividade na oferta de oportunidades de participação constituem duas das principais variáveis para definir o padrão de política que virá a se estabelecer: uma sociedade relativamente plural e competitiva face a um Estado organizacionalmente débil tenderia a produzir uma situação de laissez-fairianismo político, na qual o poder político estatal tenderia a refletir a diferenciação de renda e status na sociedade; se a competitividade é elevada e a penetração do Estado também o é, deve-se esperar a formação de coalizões entre grupos sociais e grupos tecnocráticos e a balcanização do aparelho do Estado; se o grau de competitividade social é baixo, e a penetração estatal é elevada, é provável que as políticas governamentais reflitam acentuada partidarização; finalmente, se o oligopólio partidário é predominante (baixo grau de competitividade social) e a penetração estatal é reduzida, é de se esperar o aparecimento de pressões sociais no sentido de romper o oligopólio da participação.
As considerações finais são evidentemente especulativas, objetivando tão somente à fixação de pontos de referência para possível evolução dos sistemas autoritários, em sua fase de liberalização, cujo resultado, de qualquer modo, será sempre dependente da competência e inventividade dos atores políticos. Não fora esta característica humana irreprimível e o futuro jamais seria outra coisa que medonha perspectiva de eterna rotina.
Notas
[1] Discuti a dinâmica da desagregação do autoritarismo em “Autoritarismo e Após: Convergências e Divergências entre Brasil e Chile”, Dados, vol. 25, n.2, 1982, p. 151-165. Retomarei o ponto na seção II.
[2] Ver, a propósito, a literatura recente sobre a transição pós-industrial a que estariam submetidas as sociedades avançadas contemporâneas.
[3] A reestruturação do demos, na realidade europeia, faz surgir uma série de conflitos novos, produzindo realinhamentos sociais e políticos ao longo de várias linhas de clivagens — funcionais, territoriais, étnicas, religiosas — que, ao mesmo tempo, criam obstáculos à extensão do sufrágio e fazem com que a nacionalização da política e a cristalização dos conflitos variem em tempo e natureza de país para país.
[4] Discuti extensamente esse problema em “Os Limites do Laissez-Faire e os Princípios do Governo”, Iuperj, Série Estudos, n.14, março de 1983, onde a literatura contemporânea sobre esse debate é largamente citada e comentada.
[5] Claro está que à medida que a pólis se tornava coextensiva ao demos, os homens de negócios se organizavam para interferir no governo, fora do controle da pólis institucionalizada. Ver Rokkan, “The Comparative Study”, in Neuman, Modern Political…, op. cit., Data daí a concepção de participação política que praticamente a confina aos mecanismos de representação plus ação via grupos de pressão ou grupos de interesse.
[6] O que implica, desde logo, que a “recuperação” dos sistemas partidários não depende apenas de uma reforma interna aos sistemas ou aos partidos como propõem vários analistas. Ver, para boa análise do problema da não-governabilidade das democracias, cometendo, entretanto, o equívoco mencionado inicialmente, Gianfranco Pasquino, Crisis del Partiti e Governabilitá, Bolonha, II Mulino, 1980, particularmente cap. III e IV.
[7] Não estou me referindo à linha de análise dos ciclos político-econômicos, cujo exemplar recente mais brilhante encontra-se em Edward Tufte, Political Control of the Economy (1978). Em outro artigo (Santos, 1984), discuto mais detidamente essa literatura, que envolve mais do que os partidos políticos.
[8] Neste artigo, Sidney Verba discute como a superação de uma crise, no caso de participação, não significa que ela não volte a ocorrer e que não surjam demandas para o reconhecimento de outras formas de participação. Ver o artigo citado., esp. pp. 303-4. Curioso é observar que Huntington (1974), embora reconhecendo a possibilidade de que a explosão de demandas se resolva pela criação de outras formas de participação, além da forma representativa, termine por propor a redução da participação.
[9] Deixei deliberadamente de discutir o conceito de participação para poder fluir da exposição que, independentemente do conceito, houve um tempo em que ele não era coextensivo à representação plus grupos de pressão ou de interesse, e hoje certamente também já não mais o é. Entender o Século de Michels, e o que o tornou possível, pareceu-me mais atraente do que discussões semânticas que terminam por oferecer variações da definição acima. Embora com sofisticação diversa e sensibilidade diferente para os problemas tratados no texto, é, afinal, do conceito restrito de participação que se ocupam, entre outros, M. Weiner (1968).
[10] Utilizo-me nesta seção de pontos desenvolvidos no trabalho mencionado na nota 1.
[11] Deixo de considerar a Argentina aceitando, para efeito deste trabalho, que o processo argentino tenha resultado estritamente da derrota nas Malvinas.
[12] As tentativas de garantir a continuidade da liberalização mediante a assinatura de pactos são claramente derivadas de análise simplista do exemplo espanhol. A tentativa argentina com o último governo Perón demonstra claramente que, se o pacto não for instrumento preditivo do comportamento comprometido, jamais será impeditivo de sua própria violação. Ver, sobre o caso argentino, Liliana de Riz (1981).
[13] Bolivar Lamounier tem insistentemente chamado a atenção para o impacto que códigos não explicitados de conduta e alterações na ordem legal produzem na estrutura institucional do conflito. As observações deste parágrafo são baseadas nos trabalhos referenciados de Lamounier.
[14] A gradativa redefinição de lealdades pode ser acompanhada nos estudos contidos em Bolivar Lamounier e Fernando Henrique Cardoso, eds., Os Partidos e as Eleições no Brasil (1975).
[15] Análise da evolução estrutural do Brasil, a nível nacional, de 1960 a 1980 e de onde foram colhidos os dados anteriores, encontra-se em W. G. dos Santos, A Pós-“Revolução” Brasileira (1985).
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