“Partidos políticos no Brasil: a União Democrática Nacional (1945-1965)” é o terceiro texto que publicamos na série Autorais Maria Victoria Benevides. O texto é parte de um dos capítulos que integram sua tese de doutorado defendida na FFLCH-USP em 1980, publicada como livro no ano seguinte pela Editora Paz e Terra, com o título A UDN e o Udenismo (1945-1965).
Benevides mostra que, desde o século XIX, os partidos políticos são vistos com desconfiança, sendo mais criticados do que defendidos. No Brasil, a tradição antipartido é forte tanto em correntes autoritárias quanto liberais, como ilustrado pela UDN, que valorizava o “primado dos homens de bem” e via o poder como sacrifício pelo bem público. A despeito dos questionamentos sobre a UDN ser caracterizada como um partido, a resposta da autora é afirmativa: apesar da origem como movimento e do seu caráter elitista, a UDN apresentava traços de um partido político, como estrutura permanente, presença nacional e busca de apoio popular.
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Boa leitura!
Partidos políticos no Brasil: a União Democrática Nacional (1945-1965)
Por Maria Victoria Benevides
Em épocas diferentes e com orientações ideológicas diversas, a discussão sobre partidos políticos surge à volta de um objeto quase “maldito”. Na verdade, os partidos políticos, a partir de meados do século XIX, passaram a ser mais condenados do que defendidos, mais temidos do que desejados, mais “ideologizados” do que dissecados. Da sentença aristocrática do moralista La Bruyère (1645-1696) ao espírito de partido que “abaisse les plus grands hommes jusqu’aux petitesses du peuple”, aos dogmas de Robert Michels (1971) sobre a “lei de bronze da oligarquia” — passando por Ostrogorski (1964) e sua proposta de substituição dos partidos por associações temporárias — o tema tem inspirado disquisições e teorias variadas, todavia com certa ênfase nos aspectos negativos.
Tal noção vem associada — com conteúdo pejorativo, como “interesses mesquinhos” —, à ideia de facção; ou com conteúdo doutrinário, à ideia de partido único. A discussão extrapola os aspectos políticos, sendo, também, percebida em termos de uma ética bem definida. A pensadora francesa Simone Weil (1909-1943), por exemplo, em nome da liberdade individual, condena “as máquinas de fabricação das paixões coletivas”, considerando a extinção dos partidos “um bem quase puro” (Écrits historiques et politiques II). E Hannah Arendt, defensora incondicional do espaço público da palavra e da ação, exclui as possíveis vantagens, mesmo dos partidos ditos democráticos, pelos vícios inerentes ao carreirismo, dogmatismo, imediatismo, burocratismo e autoritarismo dos partidos políticos, como deixa claro em On Revolution (1963).
Em breve nota indicativa, é possível dizer que a crítica liberal aborda os aspectos da perda dos direitos individuais no enquadramento partidário coletivo — numa linha próxima à de Tocqueville, para quem “os partidos são um mal inerente aos governos livres” e a crítica socialista aponta (da mesma forma, aliás, que os discípulos conservadores de Michels) o burocratismo que paralisa a ação política dos militantes. Outra corrente, bem mais recente, prega simplesmente o fim dos partidos em nome das diversas formas da “democracia direta”. Em linhagem antiga da direita extrema (herança de Charles Maurras e da Action Française) o nacionalismo e a ideia da “pátria una” servem de suporte ideológico para a condenação do caráter “divisionista” dos partidos.
No Brasil, a tradição antipartido, na vertente tanto autoritária quanto liberal, é amplamente conhecida. Esta aversão ao caráter necessariamente partidário das organizações políticas permanentes se combina com as ideias elitistas da UDN em torno do “primado dos homens de bem”, da autoridade moral e da visão do poder como “sacrifício pelo bem público”, e não como objetivo de pugnas políticas. Em Estado e Partidos Políticos no Brasil, Maria do Carmo Campello de Souza associa a fragilidade do sistema partidário, entre outras coisas, à difusão de certa ideologia antipartido no debate político dos anos 1930, revelando a “perplexidade do pensamento liberal diante da radicalização ideológica e do ingresso das camadas populares urbanas no sistema político” (Souza, 1976: 66).
Historicamente, a questão da inviabilidade dos partidos nacionais está vinculada à polaridade de centralização versus descentralização, uma constante na evolução política brasileira. Existem dois grandes modelos: um no sistema imperial, com a existência do Partido Liberal e o Partido Conservador, e outro na República Velha, com os Partidos Republicanos estaduais. A UDN manteve o mesmo padrão ao exprimir o permanente confronto entre a cúpula nacional e as seções estaduais. Predominam, praticamente até hoje, duas célebres boutades: “partido nacional é ficção legal” e “não há nada mais parecido com um ‘saquarema’ do que um ‘luzia’ no poder”. E o udenista histórico Octávio Mangabeira (1886-1960) justificava as alianças esdrúxulas como inevitáveis, mas detinha-se nos males da “proliferação dos partidos nacionais, que se tornariam, muitas vezes, máquinas de tortura para seus próprios membros” (Mangabeira, 1956).
A partir dessas críticas vem a dúvida: a UDN foi, de fato, um partido político? A pergunta parece deslocada e mesmo bizantina, mas trata-se de levar em conta a impressão, mais ou menos generalizada, de que jamais houve partidos políticos “dignos” desse nome no Brasil. A distância entre a definição de Joaquim Nabuco, em O Abolicionismo (1883) — “os partidos políticos no Brasil são apenas sociedades cooperativas de colocação ou de seguros contra a miséria” (Nabuco, 1883: 193) — e a de Afonso Arinos, em 1958 — “instrumento insubstituível na organização jurídica e política de poder, da luta constante entre os interesses sociais e econômicos que coexistem dentro do Estado e na coordenação das correntes de opinião” (Arinos, 1958: 142) — é tão grande que a realidade parece inatingível e o objeto, inexistente. Tantas definições, quantas teorias; historiadores, sociólogos, cientistas políticos, concordam apenas com o mínimo indispensável para caracterizar um partido — a luta pelo poder — ou na identificação por oposição ao “não-partido”. Da fatalidade oligárquica denunciada por Michels ao amorfismo “eleitoreiro” criticado pelos analistas contemporâneos, tudo parece possível. A cada realidade um conceito se aplica, com maior ou menor adequação e pertinência, articulando-se abordagens históricas, estruturais, “ideológicas” ou funcionalistas.
A UDN foi, de fato, um partido político. Embora tenha surgido como um movimento, a UDN organizou-se como partido, e não apenas como uma facção em luta pelo poder ou um grupo de pressão. Ao contrário das facções ou cliques, a UDN teve uma estrutura permanente e uma organização burocrática extensa, da cúpula dirigente ao nível municipal em todos os estados do país. Um partido deve promover a mobilização e aspirar o apoio popular, tanto ao nível dos militantes quanto dos eleitores; apesar de sua aura insofismavelmente elitista, a UDN, a partir de seus políticos mais realistas, sempre revelou pretensões expansionistas nos meios populares, conseguidas, muitas vezes, graças a malabarismos de princípios: lembre-se das aproximações estaduais com seu inimigo histórico, o PTB, ou com o eleitorado mais sensível aos “populismos” de Adhemar e Jânio. Outro não era o sentido do lema “crescer para vencer”, assim como do esforço de mobilização despendido com as “Caravanas da Liberdade” (“o caminhão do povo”) nas cidades e no interior dos estados no final dos anos 1950.
Mais do que um movimento, ou um grupo de pressão, um partido visa atingir, diretamente, o exercício do poder. Este não teria sido o objetivo inicial de Virgílio de Melo Franco e seus pares para quem “o problema número um foi o da recuperação da liberdade, nossa luta não objetivava apenas a conquista do poder para o nosso eminente candidato” (Franco, 1946), mas rapidamente se tornou a partir da adesão ao governo Dutra, o momento drástico da cisão e da pureza perdida.
Nesse sentido, a UDN não se distinguia, por exemplo, de outro grande partido como o PSD (Partido Social Democrático). Apesar das frustrações curtidas ao longo de três derrotas sucessivas (e, talvez, por isso mesmo), a UDN sempre perseguiu, como objetivo maior, a presidência da República. No dizer de um de seus líderes, atingi-la seria, afinal, a “consagração nacional do partido”; comprove-o o apoio a Jânio Quadros, candidato suprapartidário, quando não hostil à UDN. Comprove-o, sobretudo, a sistemática resposta às “derrotas gloriosas” por meio da contestação dos resultados de pleitos presidenciais, o apelo constante ao respaldo militar, senão ao golpe, em gritante traição aos seus apregoados princípios liberais. Comprove-o, afinal, a homologação, pela Convenção Nacional do partido, da candidatura Carlos Lacerda para as eleições de 1965; tratava-se de chegar à presidência a qualquer preço, pois a escolha do político golpista que, nas palavras de Hélio Jaguaribe, “tinha uma visão policial da História”, a UDN perdia os últimos e desbotados tons de seu colorido democrático.
Para os autores que privilegiam a análise do sistema político, um partido é visto, também, como canal de expressão de interesses e encaminhamento de demandas (que agregam, selecionam e, eventualmente, deturpam). O partido assume, assim, uma função expressiva e representativa. Campello de Souza inclui ainda a “função governativa”. De forma mais ou menos convincente, a UDN cumpriu: exprimia e representava interesses dos grupos vinculados à propriedade agrária, no que se opunha ao PTB, mas se identificava com o PSD. O exemplo mais claro é a posição do partido em relação à Reforma Agrária, em particular, e à intervenção do Estado na economia, em geral. A função expressiva pode ser, também, manipuladora, na medida em que um partido pode formar e influenciar a opinião pública. Com certa penetração nos meios jornalísticos, e ainda com publicações e programas radiofônicos próprios, a manipulação udenista foi constante, das questões técnicas, porém politizáveis (como inflação ou remessa de lucros) à propaganda golpista, com seus momentos decisivos na queda de Getúlio e na deflagração do movimento de 1964.
Existiram várias UDNs. Como denominar “partido político” uma entidade já composta de tantas partes? Trata-se, nesse caso, de recorrer a uma definição de partido que extrapole os limites institucionais, a fim de destacar a noção da realidade espacial e comportamental de um determinado partido político. Com esta finalidade específica é possível agregar duas abordagens teóricas de origens bem diversas: a de Gramsci e a dos funcionalistas Almond e Powell[1]. Ambas as perspectivas supõem a viabilidade de partidos com fronteiras flexíveis, ou seja, admitem a existência de um partido político “dentro” e “fora” de seus limites institucionais. Gramsci, embora mantenha a tese original sobre a relação partido/classe (“cada partido é a expressão de um grupo social e de apenas um”), sugere a ideia de que o partido político pode existir em situações independentes da ação política imediata. Existiria uma “força superior” dos partidos que, às vezes, seria reconhecida como tal pelo público. Esta função pode ser estudada com maior precisão quando se parte do ponto de vista de que um jornal (ou um grupo de jornais), uma revista (ou um grupo de revistas), são também eles “partidos”, “frações de partido” ou “funções de um determinado partido” (Gramsci, 1968: 23).
Este aspecto de “funções de um partido” é essencial para a compreensão das várias UDNs, se combinando com a ótica de Almond e Powell. Assim, o jornal Estado de S. Paulo pode ser parte da UDN, embora do ponto de vista institucional, seja uma empresa jornalística; o Partido Libertador (PL) pode ser a UDN, embora do ponto de vista institucional seja outro partido político. Em termos do udenismo, a sugestão de Gramsci é igualmente pertinente:
(…) as questões políticas revestem-se de formas culturais e como tal se tornam insolúveis. […] o partido constituído por uma elite de homens de cultura, da ideologia geral, um grande movimento de partidos afins, na realidade frações de um mesmo partido orgânico (Gramsci, 1968: 23).
Almond e Powell partem de uma perspectiva do desenvolvimento político e da política comparada para a análise dos sistemas políticos[2]. Sua ideia inicial, para a definição do partido, decorre da possibilidade de se dissociar estrutura e função: “em nenhum sistema político há uma identidade única de estrutura política e função política” (Almond & Powell, 1972). E, assim como uma estrutura raramente funciona sozinha no desempenho de uma determinada função, o partido político pode desempenhar muitas funções — recrutamento político, socialização política, articulação e agregação de interesses — com intensidades variadas. Uma estrutura isolada pode, também, desempenhar uma determinada função teoricamente atribuída aos partidos políticos. Nos exemplos de Almond e Powell, os grupos de pressão podem desempenhar funções de articulação de interesses e a burocracia, funções de agregação de interesses, ambos conseguindo pressionar e influenciar diretamente os centros decisórios[3]. Como se vê, por duas óticas teóricas diferentes, o resultado da análise é semelhante: a mesma flexibilidade e a mesma elasticidade de interpretação que propiciam uma abordagem compreensiva da problemática das várias UDNs.
A apresentação dos diversos autores e critérios pode parecer um caprichoso mosaico para se encaixar, comodamente, os diferentes aspectos da realidade udenista. Em parte, é verdade — pois como evitar o ponto de partida de algo já refletido e aplicado a objetos afins? —, mas a motivação tem outras fontes e o “mosaico” se justifica. Não há — insista-se mais uma vez — uma única base teórica ou metodológica que possa ser inteiramente aplicável à UDN, revelada, ao longo da pesquisa, em sua identidade multifacetada. A justificativa para cada referência parece clara, mas merece, mesmo assim, específica menção. A referência aos autores que enfatizam o aspecto da “luta pelo poder” remete à importância da história da UDN em torno das crises nacionais e sucessões presidenciais, nas quais os compromissos de fé, por um lado, e as propostas golpistas, por outro, evidenciavam que a UDN foi um partido também interessado na conquista do poder.
A tipologia e as críticas dos autores que enfatizam a organização como Ostrogorski, Key e Duverger, compõem o quadro de referência para o estudo da UDN — estrutura e dinâmica interna —, assim como os critérios da La Palombara são os mais diretos para se caracterizar a UDN como, de fato, um partido político. E a originalidade conceitual de autores distantes entre si como Gramsci e Almond permite compreender as possibilidades do “partido extrapartido”. Em cada parte deste estudo um aspecto é privilegiado: a história, a organização, a diversidade, a prática versus a imagem (políticas econômica e social, por exemplo) e o udenismo. É a conjugação desses aspectos e de suas respectivas referências teóricas e metodológicas, que se assegura a proposta de tratar a UDN como “um estudo concreto de uma situação concreta”.
A Organização e dinâmica interna
Se a organização de partidos nacionais, segundo exigência da nova lei de 1945, impôs um quadro partidário irreal, era evidente a supremacia dos dois grandes partidos, UDN e PSD. É a organização central que permite apreender uma realidade institucional, a qual, como aponta Duverger, é fragmentada e descontínua, vertical e horizontal: “um partido não é uma comunidade, mas um conjunto de comunidades, uma reunião de pequenos grupos disseminados através do país (secções, comitês, associações locais etc.) ligados por instituições coordenadoras” (Duverger, 1954: 34).
A obra de Maurice Duverger tornou-se especialmente conhecida pela sistematização de uma teoria dos partidos do ponto de vista da organização. A tradição nessa área vinha, desde Ostrogorski, permeada pela ênfase nos aspectos burocratizantes e oligárquicos da organização partidária, o que se reforçou com a análise, mais difundida, de Robert Michels: o fato de que toda organização termina por consolidar interesses que só existem em si e para si constitui “lei social inelutável”; um partido torna-se um fim em si próprio, separando-se da classe que pretende representar — “quem diz organização diz oligarquia” (Michels, 1971: 296).
A teoria de Duverger é pioneira no sentido de “desideologizar” o princípio da organização e transformá-la em objeto de estudo em si extremamente útil para a compreensão da estrutura e da dinâmica de qualquer partido político. Em seu Les Partis Politiques (1951) dois esquemas teóricos são especialmente interessantes para o estudo da UDN: a tipologia pela origem dos partidos e a caracterização do partido de quadros. Segundo esse modelo, os partidos se distinguem, quanto à origem, em partidos de criação eleitoral (ou parlamentar) e partidos extraparlamentares (Duverger, 1954: 15). As denominações são autoexplicativas. Os partidos de origem externa se formariam pela reunião de agrupamentos sociais fora do sistema político propriamente dito, como grupos de pressão ou associações civis de fins variados (intelectuais, religiosos, militares etc.).
Para a história da UDN, essa distinção, à primeira vista, seria mais adequada: a UDN surgiu, em 1945, como um grande movimento reunindo amplos setores da sociedade civil, como associações de intelectuais, de ex-combatentes (FEB), de estudantes, religiosas, etc., em torno de um objetivo comum: a derrubada do Estado Novo. Conforme a hipótese de Fernando Henrique Cardoso, a UDN, nesse sentido, se distinguiria dos outros dois grandes partidos, PSD e PTB, por surgir desvinculada do aparelho do Estado — seria, de certa forma, “um partido da sociedade civil” (Cardoso, 1975: 55). Além disso, outra característica de gênese extraparlamentar se aplica à UDN: a atividade de tais partidos se dirige não apenas para as conquistas eleitorais, mas também para “a difusão de certos valores espirituais e morais na vida política” (Duverger, 1954: 15). Segundo advertência do próprio autor, essa distinção, por origem, não pode ser aplicada de forma rígida na prática, pois a tipologia aponta tendências gerais mais do que tipos definidos.
Essa advertência permite considerar a UDN em termos de uma intersecção entre os dois tipos “genéticos”, um tipo misto. A UDN foi, de fato, um movimento agregador de gênese extraparlamentar, pois se contava com os antigos partidos estaduais que integravam a “união”, estes vinham de uma ruptura parlamentar causada pelo Estado Novo. No entanto — e aí se desmancha o “tipo puro” — a questão eleitoral foi essencial para o partido. Afinal, a UDN formou-se, também, em torno de uma candidatura, a do Brigadeiro Eduardo Gomes, e a vitória eleitoral, tida como certa em 1945, polarizava e consolidava a “união”. E apesar da ênfase na “difusão de valores morais” (quando discuto o udenismo), a UDN desenvolveu uma intensa atividade parlamentar como o principal partido da oposição, assim como um modelo de atuação eleitoral em nada diferente dos outros partidos quanto aos métodos de campanha, alianças e coligações.
A organização de um partido político supõe a combinação entre sua estrutura e sua dinâmica interna. O arcabouço formal inclui os estatutos e os programas; a estrutura propriamente dita corresponde à hierarquia dos órgãos que coordenam as funções públicas do partido e respondem, institucionalmente, por sua atuação. Quanto à dinâmica interna, trata-se da articulação nacional-regional-local (a questão da autonomia das seções estaduais frente à direção do partido, por exemplo); das campanhas eleitorais; do papel das Convenções Nacionais; dos esquemas de desempenho parlamentar. Outras variáveis para avaliação da dinâmica interna do partido poderiam ser: a publicação de manifestos (Carta ao Povo Brasileiro); a liderança de manifestações públicas (Campanha do Petróleo, Marcha da Produção, Marcha com Deus pela Família etc.); o recrutamento e o levantamento de fundos e, sobretudo, a presença do partido na imprensa.
Pelos Estatutos do Partido, aprovados oficialmente, junto com o 1º Programa na Convenção Nacional de 1946,
A UDN tem por fim participar da vida política do país, concorrendo a todas as eleições, sustentando o seu programa — no poder ou fora dele — e lutando: a) pela unidade e segurança do Brasil como Nação independente; b) pelo fortalecimento do regime federativo; c) pela prática do regime democrático, baseado na pluralidade de partidos, na existência e harmonia das classes sociais e na garantia das liberdades fundamentais; d) pela moralidade e eficiência da administração pública; e) pela elevação do nível de vida do povo e pelo progresso material, cultural e cívico do Brasil (artigo 3º).
Observe-se a prioridade ao tema da segurança e ao fato de que a “moralidade administrativa” precede a luta pela “elevação do nível de vida do povo”, o que seria uma constante nas diretrizes partidárias da UDN.
O partido era composto por três órgãos nacionais: a Convenção Nacional, o Diretório Nacional e o Conselho Nacional (com seções regionais e municipais). Pelos Estatutos, “as Convenções deliberam, os Conselhos opinam e os Diretórios decidem, por maioria de votos com a presença de mais da metade de seus membros” (artigo 56). Todos os representantes nesses três órgãos do partido eram eleitos por voto secreto nas Convenções Estaduais com mandato de 2 anos, sendo permitida a reeleição somente nos Diretórios Regionais ou Municipais. A representação da UDN nos seus órgãos nacionais apresentava aspectos mais democráticos do que em outros partidos, nos quais a escolha dos representantes era feita pelos Diretórios Estaduais e a reeleição dos presidentes era assegurada, sobretudo no caso do PSD (Landers, 1974: 108). Os membros do Conselho Nacional eram os únicos que poderiam pertencer simultaneamente aos três órgãos. O Diretório Nacional, com funções administrativas e executivas, era o órgão máximo do partido[4] em termos institucionais — relações com o governo, com os outros partidos, com a imprensa —, não sendo, especificamente, responsável pela ação política direta (execução das diretrizes partidárias, por exemplo) que ficava a cargo das bancadas federais.
Do Conselho Nacional participavam todos os presidentes dos diretórios e das convenções regionais e municipais, além de 2 a 4 membros eleitos pelos estados. Além dos órgãos nacionais, os estatutos da UDN previam a criação de departamentos com âmbitos de ação específicos: o Departamento de Divulgação e Documentação e o Departamento Trabalhista nunca funcionaram; o Departamento Estudantil passou a fazer parte da UDN em 1963 e o Departamento Feminino teve especial destaque no Rio de Janeiro (campanhas de bairro pró-Lacerda, por exemplo) ou por ocasião das manifestações anticomunistas (em 1963 e 1964).
Em termos de imagem do partido — repercussão na imprensa, plenário de debates, surgimento de novas lideranças — as Convenções Nacionais constituíam os momentos decisivos da vida partidária. Do levantamento das atas sobre as Convenções Nacionais (arquivo UDN), foi possível observar que a discussão sobre o fato político — a conjuntura, a ação e a reação do partido — era ampla e, muitas vezes, polêmica. A dinâmica do plenário e da tribuna expunha um variado elenco em suas singularidades: os reivindicadores, os queixosos (políticos do Nordeste contra pretensas “discriminações”), os críticos violentos (acusações aos “adesistas”), os laudatórios otimistas, os burocratas prestadores de contas, os pragmáticos e realistas e, até mesmo, os réus confessas em “autocrítica'” (referência constante à “culpa” da UDN pelo acordo com Dutra, por exemplo). É nesse sentido que Almond e Powell identificam a convenção partidária como um dos exemplos de agregação de interesses, “à medida que recebe as queixas e demandas de sindicatos ou entidades empresariais e pesa, barganha e concilia esses interesses conflitantes em alguma forma de proposta política” (Almond & Powell, 1972: 69).
No caso da UDN, a parte formal da Convenção, de antemão elaborada e quase certamente decidida, consistia na apresentação de questões tais como reforma dos estatutos, entregue a uma comissão de especialistas, em geral presidida por juristas como Prado Kelly. Formal, igualmente, embora envolta na retórica autojustificativa, era a apresentação do relatório político e financeiro da gestão precedente, quase sempre aplaudido por unanimidade. O interesse real da Convenção residia no seu poder de decisão e de homologação das candidaturas. As propostas sobre a linha política marcavam uma convenção, sugerindo o grau de unidade ou de dispersão dos convencionais — das delegações estaduais, sobretudo — e anunciando o futuro próximo do partido. Em termos concretos, tratava-se da apresentação do “programa de ação parlamentar” ou, em feição mais genérica, de um plano para as “diretrizes partidárias”. Uma das principais atribuições das Convenções Nacionais consistia na homologação dos candidatos às eleições presidenciais. Os manifestos eleitorais definiriam os rumos das campanhas que deveriam ter um tema, um espírito e uma estratégia. A UDN teve: “o espírito da redemocratização” em 1945; o “tema da moralização”, com Jânio Quadros; a “estratégia dos acordos interpartidários” nas disputas regionais.
A homologação dos candidatos nas Convenções salientava, também, o peso das bancadas federais (com direito a voto) e das reivindicações regionais (constante oposição Norte/Sul). Sugere V. O. Key que as bases das Convenções Nacionais repousam, para a necessária estabilidade dos partidos, nas técnicas da conciliação e do compromisso (Key, 1958: 460). No caso da UDN, isso explica, por exemplo, a ambiguidade das plataformas sobre as questões cruciais; quando a definição era imperiosa, corria-se o risco de cisões ou mesmo rupturas, como ocorreu na Convenção Nacional em Curitiba (1963) em torno da Reforma Agrária, com emenda constitucional.
Ao lado das Convenções Nacionais, as campanhas eleitorais, especialmente para as eleições presidenciais, constituem elementos evidentes para se apreender a dinâmica de um partido político. No caso específico da UDN, no entanto, importa salientar que, contrariando a fama de partidos intermitentes, vigentes apenas nas lutas eleitorais, a UDN existia como partido exatamente na entressafra eleitoral, quando renegava sua desfiguração momentânea nas alianças e coligações, fixando-se nos grandes temas de sua linha política nacional. Esta característica — essencial para a percepção da UDN e do udenismo — não invalida a importância das eleições e das campanhas enquanto marcos para a configuração das conjunturas. O tipo e o estilo das campanhas (do lenço branco em 1945 à vassoura em 1960), assim como o resultado, quase sempre inesperado das eleições, influenciaram, de forma decisiva, a orientação política do partido de 1945 a 1964.
A avaliação do papel das campanhas eleitorais na vida dos partidos é discutida por V. O. Key de uma perspectiva interessante por integrá-las num “ciclo democrático”. Para este autor, o “ciclo da democracia” consiste na alternância de padrões — padrões cíclicos — de comportamentos eleitorais. Uma “situação democrática” tem certa duração e acaba dando início a outro ciclo; a variabilidade resulta dos conteúdos diferentes das situações, e estes são dados pelas eleições. O ritual da eleição identifica o processo democrático, embora “eleições sejam momentos dramáticos na luta pelo poder” (Key, 1958: 702). As eleições seriam a essência vital de um partido político, das vitórias retira a vida e das derrotas retira a morte lenta e inglória. Há que perceber, afirma Key, a sensibilidade do partido para a intensidade e as direções do sentimento popular (Key, 1958: 380). No primeiro caso, lembre-se que parte da UDN considerava suas derrotas “gloriosas”; no segundo caso, ela já teria sabido interpretar o “sentimento popular” por ocasião do apoio a Jânio Quadros, embora em ambas as situações a frustração tenha sido a mesma.
Apesar de uma elegante retórica parlamentar que enfatiza a “desambição pelo poder” e as noções de sacrifício, o pragmatismo das disputas eleitorais marcou o esquema de alianças e coligações udenistas, assim como estimulou as táticas golpistas de impugnação dos resultados eleitorais. As constantes acusações aos outros candidatos que recebiam apoio do Partido Comunista deveriam ser confrontadas com o fato de que inúmeros udenistas, quando necessário, jamais recusaram votos dos comunistas, secreta ou ostensivamente. Os exemplos mais notáveis lembram o apoio dos comunistas nas eleições para os governos estaduais: a Otávio Mangabeira, na Bahia; Cid Sampaio, em Pernambuco; Virgílio Távora, no Ceará; e, principalmente, Milton Campos em Minas Gerais (“Milton Campos manteve com o líder comunista, entendimentos prévios no bar do hotel Glória, no Rio de Janeiro, e Prestes participou do banquete de sua posse, no Palácio da Liberdade”. O Estado de S. Paulo, 12/11/1978).
No outro extremo da mesma questão, nota-se que os udenistas também aceitaram, para vencer eleições, a ajuda financeira de instituições espúrias, como o IBAD, (o decreto-lei n. 9.258, de 14/5/1946, estabelecia, entre outros artigos, que seria cancelado o registro do partido quando se provasse “que recebeu de procedência estrangeira, orientação político-partidária, contribuição em dinheiro ou qualquer outro auxílio”).
Do ponto de vista da dinâmica eleitoral, a UDN está identificada com dois fenômenos, comuns também aos outros partidos: a fatalidade das alianças e coligações e os diferentes pesos das UDNs regionais, o que remete à discussão das várias UDNs. A questão vincula-se, também, à problemática da representação proporcional, apontada como responsável por grande parte dos males da (não) representatividade dos partidos brasileiros. A crítica de um bacharel udenista é precisa:
(…) a representação proporcional leva à fragmentação e à cristalização dos partidos em grupos bem individualizados, por causa da lei e não por causa das origens sociais, das ideologias e dos programas. Mas o governo presidencial concentra fortes e amplos poderes nas mãos dos Executivos federal, estadual e municipal, poderes capazes de grandes forças de atração ou de repulsão. Daí a consequência inevitável de que os partidos, levados a se separar nas eleições, são forçados a se agrupar em torno aos governos (Arinos, 1958: 178).
Embora coubesse ao Diretório Nacional o registro dos candidatos do partido para as eleições estaduais, havia, permanentemente, uma total autonomia dos diretórios regionais para fazer coalizões, selecionar candidatos, angariar e utilizar recursos financeiros, organizar e desenvolver campanhas eleitorais e outras.
Essa questão da autonomia/dependência dentro da estrutura funcional da UDN é assim descrita pelo udenista Oswaldo Trigueiro:
Nos vinte anos de vigência da Constituição de 1946, a UDN foi, no cenário federal, o partido da oposição persistente, radical e combativa. Mas o diretório nacional não tinha autoridade efetiva sobre os diretórios estaduais, que decidiam livremente sobre suas alianças e livremente escolhiam os seus candidatos aos cargos eletivos. (Entrevista à autora).
Na ocorrência de crises causadas pelas alianças estaduais, a saída conciliatória consistia em declarar a matéria questão aberta para os discordantes da decisão majoritária. Ao Diretório Nacional competia, também, intervir nos diretórios regionais em caso de denúncia de corrupção administrativa ou “desvio” da linha política mais geral do partido (a intervenção ocorreu muito raramente), assim como decidir sobre as propostas de expulsão. Nessa segunda hipótese, dois exemplos de destacam na história udenista: o dos paulistas que se aliaram a Adhemar de Barros, em 1948, e o do pernambucano João Cleofas, que aceitara ser Ministro da Agricultura, no governo de Getúlio Vargas, em 1951. Em ambos os casos, malgrado violenta discussão no DN, nenhuma punição foi imposta aos “desviantes”.
Deve ser igualmente apontado que inexistia qualquer vínculo de dependência financeira entre os diretórios e a UDN nacional. Embora não contasse com a soma de recursos do PSD, a UDN não era, necessariamente, um partido pobre: era proprietária de sua sede, um andar inteiro no centro do Rio de Janeiro (vizinho da Embaixada americana), do qual alugava as salas restantes; os parlamentares contribuíram com uma percentagem de seus salários (em 1965 esta contribuição era de seis mil cruzeiros); um “livro de ouro” recolhia doações e o partido promovia intensas campanhas financeiras para as eleições presidenciais (as do Brigadeiro, em 1945 e 1950, e a de Milton Campos, em 1960).
Os diretórios regionais organizavam suas chapas (governadores, deputados e senadores) em alianças e coligações das mais variadas. O mecanismo partidário da cúpula não quebrava as arrumações políticas locais; pelo contrário — e aí consistia a “máquina” em funcionamento —, a direção partidária necessitava desse consenso quanto às regras informais de um sistema eleitoral aparentemente caótico, pois dele dependia o apoio às candidaturas presidenciais e a união das bancadas federais. Se, como afirma V. O. Key, é a hierarquia partidária que mobiliza o apoio eleitoral, o preço da unidade nacional é a tolerância aos interesses locais: “if politics did not make strange bedfellows, there could be no national party” (Key, 1958: 368).
A prioridade dada à unidade, em detrimento da união, é objeto de crítica contundente na análise de Ostrogorski, que condena a existência do partido permanente. O que geralmente é percebido como um mal — a transitoriedade, a intermitência, a fluidez dos partidos, que só existiriam no momento eleitoral —, é valorizado em seu clássico estudo (publicado originalmente em 1902) sobre a gênese dos partidos nos Estados Unidos (época Jackson) e na Inglaterra (Caucus). Ao ideal do partido permanente, Ostrogorski opõe justamente a criação, livre e múltipla, de organizações ad hoc e objetivos precisos e finitos. O partido deixaria de ser um aglomerado de indivíduos ligados por “vínculos fictícios”, para se constituir numa associação cuja homogeneidade — aí, então, autêntica — seria garantida pela defesa de um objetivo comum (Ostrogorski, 1964: 356). De que maneira esta visão de Ostrogorski, em sua condenação inequívoca à “máquina” e à “organização”, pode ser aproximada do estudo da UDN? Por um lado, a crítica de Ostrogorski se aplica à postura nacional da UDN que sempre defendeu a unidade, diversa da união; por outro lado, como a crítica à intermitência não se aplica à UDN, justifica, então, a ênfase na afirmativa de que a UDN existia como partido exatamente fora do momento eleitoral.
Insisto no significado específico daquela autonomia local. Trata-se de compreendê-la no quadro das relações internas do partido — e aí somente no qual a autonomia das secções locais significava realmente independência financeira, de poder decisório, de linha de alianças e coligações eleitorais, de nomeações, etc. —, mantendo-se o vínculo nacional para as questões parlamentares (o papel importante das bancadas federais) e as campanhas presidenciais. Na realidade não existia autonomia política efetiva ao nível local, como bem aprendemos no Coronelismo, enxada e voto (1948)[5]:
Ao lado da falta de autonomia legal os chefes municipais governistas sempre gozaram de uma ampla autonomia extralegal. que consiste na carta-branca que o governo estadual outorga aos correligionários locais, em cumprimento da sua prestação no compromisso típico do “coronelismo” […] Mas com a autonomia legal cerceada por diversas formas, o exercício de uma autonomia extralegal fica dependendo inteiramente das concessões do governo estadual. Já não será um direito da maioria do eleitorado; será uma dádiva do poder (Nunes Leal, 1975: 51).
Insista-se que o regionalismo e o poder são importantes para qualquer análise de partidos políticos. Essas peculiaridades regionais revelam como os grandes partidos UDN e PSD — mais convergentes do que divergentes em termos de interesses econômicos, ordem legal, política salarial —, no plano da política nacional, sejam apenas adversários, mas, no plano da política local, muitas vezes inimigos.
Atuação parlamentar e a questão do poder
Qualquer discussão sobre a atuação parlamentar dos partidos políticos passa pela avaliação das relações entre o Executivo e o Legislativo. Haveria que se levar em conta a discussão sobre o verdadeiro papel do Legislativo (e o peso dos partidos) frente ao Executivo. Pesquisas tendem a questionar o constante conservadorismo do Legislativo em oposição ao Executivo “progressista e inovador”, conforme afirma Celso Furtado em seu conhecido artigo “Obstáculos políticos ao Crescimento Econômico” (1965). Ora, era na sede do poder Legislativo que os partidos — com todas as mazelas já exaustivamente apontadas no sistema partidário calcado na representação proporcional — enfrentavam-se e exerciam seu papel, mais do que apenas simbólico, de representação da luta política.
O aspecto da conciliação e da acomodação deve ser realçado, no entanto, em detrimento de uma representação autêntica. Entre outros autores, Hélio Jaguaribe questiona “o valor do Congresso como um foro para debates e negociações em escala nacional”, devido à baixa capacidade dos partidos em “se mostrarem efetivamente representativos de grupos e interesses sociais”. As Associações Comerciais tornaram-se organismos típicos para a burguesia comercial e industrial e os sindicatos porta-vozes notórios do operariado” (Jaguaribe, 1969: 208).
Isto posto, é possível identificar, sem rigor excessivo, um certo perfil parlamentar do udenista — que aí se distingue do pessedista, por exemplo — pela insistência num padrão de intervenção que inclui: o combate histórico ao getulismo, a denúncia da corrupção, a oposição à ação estatal na economia, a ênfase nos “aspectos subversivos” de uma política de massas (greves, movimento sindical politizado, aumentos de salário mínimo, etc.) e o combate ao comunismo, sob suas variadas formas, reais e supostas. Mas deve ser levado em conta: a) em matéria de votação o partido raríssimas vezes propunha questão fechada; b) o conflito era a regra entre as bancadas federais e a Comissão Executiva do Diretório Nacional; c) e no Congresso as divergências entre udenistas eram significativas, por motivos regionais ou de grupos políticos (os legalistas e os golpistas, os bacharéis e os realistas, os nacionalistas e os “entreguistas”, a “Banda de Música” e a “Bossa Nova”).
Sobre a questão da distribuição do poder dentro do partido, vinculada, necessariamente, ao grau diferenciado da participação, Maurice Duverger distingue a seguinte hierarquia nos partidos de quadros: os dirigentes permanentes, os militantes, os aderentes, os simpatizantes e os eleitores (Duverger, 1954: 82). Esta distinção formal dificilmente existe na realidade. Os partidos contam, quase sempre, com os dirigentes — que são também os militantes —, os simpatizantes (não obrigatoriamente ligados ao partido; no caso da UDN seriam, por exemplo, os setores militares, da imprensa e das associações de intelectuais, estas na primeira fase do “partido da redemocratização”) e os eleitores, categoria anônima e flutuante. Os militantes e dirigentes confundem-se, muitas vezes, com os parlamentares — os que detêm, então, maior parcela de poder decisório dentro do partido. Um dirigente udenista sem mandato legislativo perdia muito de sua força e prestígio; isso explica o fato de que os presidentes da UDN, de 1945 a 1965, eram deputados ou senadores. A única exceção foi Odilon Braga (biênio 1951/1953) que, segundo Aliomar Baleeiro, pelo fato de não ter mandato, enfrentou as maiores dificuldades para influenciar a linha do partido na Câmara (entrevista à autora).
Fixada a importância das bancadas federais dentro do partido, registre-se a realidade numérica da UDN no Congresso: a UDN tinha reduzida capacidade competitiva frente à forte aliança PSD-PTB, mas manteve o segundo lugar na Câmara dos Deputados, de 1945 até 1962, quando o perdeu para o PTB, mas podia contar com o apoio dos pequenos partidos, o PL, o PDC, o MTR e, eventualmente, o PR.
As questões que envolvem aspectos históricos da UDN — que nasceu contra a ditadura do Estado Novo e acabou parceira do golpe militar de 1964 —, são tratadas no meu livro, a ser eventualmente reeditado.
Notas
[1] Uma clara avaliação das teses de Almond e Powell, em comparação com as de outros autores funcionalistas, é feita por Hélio Jaguaribe em Sociedade, Mudança e Política.
[2] Por agregação de interesses entenda-se o processo de conversão de demandas em alternativas políticas gerais e por articulação de interesses o processo pelo qual indivíduos ou grupos apresentam demandas aos tomadores de decisões políticas (Almond & Powell, 1972).
[3] Com uma direção ideológica inexistente em Duverger, Umberto Cerroni dele se aproxima ao ponderar o peso da crítica aos males do partido-organização: “Debemos tener cuidado de no sacar de esta crítica conclusiones contradictorias. Una crítica de esto tipo en efecto, puede servir para dos cosas: para subrayar la necesidad de una futura democratización de los partidos o bien para negar a los partidos la legitimidad histórica de su intermediación, incluso en la forma indirecta del control sobre su vida interna, encaminado a convertirlos en “meros partidos de opinión” (Cerroni, 1972: 260).
[4] Sobre o papel do Legislativo e suas relações com o Executivo ver Furtado (1965), Campello de Souza (1976) e Benevides (1976).
[5] Tive a honra de contar com Victor Nunes Leal em minha banca de doutorado.
Referências
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