Começamos a publicação do segundo bloco de textos da série Autorais Wanderley Guilherme dos Santos, curada por Fabiano Santos (IESP-UERJ) e Johnny Nogueira (PPGPol/UFSCar). Este bloco, inaugurado hoje com o artigo “Governadores-Políticos, Governadores-Técnicos, Governadores-Militares”, aborda a dinâmica política da América Latina dos anos 1960 até o período das transições democráticas nos anos 1980. Os temas da governança, do autoritarismo e da estrutura dos sistemas políticos da região são os eixos centrais da análise de WGS nos textos deste segundo bloco, como destacam os curadores na apresentação abaixo.
No texto de hoje, uma nota de pesquisa publicada originalmente na revista Dados em 1971, WGS examina os perfis de liderança no Brasil, destacando as diferenças entre governadores políticos, técnicos e militares. Segundo o autor, cada perfil reflete lógicas distintas de poder e governança, moldadas pelos desafios históricos de sua época.
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Boa leitura!
Nota explicativa
Por Fabiano Santos (IESP-UERJ) &
Johnny Daniel Nogueira (PPGPol/UFSCar)
O novo bloco de textos de Wanderley Guilherme dos Santos expressa sua maestria na análise de temas complexos, como, por exemplo, o da dinâmica política na América Latina dos anos 1960 até o período das transições democrática. Como o público leitor notará, variáveis como formas de governança, autoritarismo e a estrutura dos sistemas políticos se entrelaçam e causam mutuamente. Em “Governadores-Políticos, Governadores-Técnicos, Governadores-Militares” (1971), WGS analisa os perfis distintos de liderança no contexto brasileiro, onde governadores políticos, técnicos e militares representam diferentes lógicas de poder e influência. Cada um desses perfis implica modos de governar que refletem as necessidades e os desafios do momento histórico, influenciando diretamente a maneira como as políticas públicas são formuladas e eventualmente realizadas. Atenção especial é dada aos governadores-militares por sua associação ao regime, o uso do aparato repressivo para manutenção do controle e a adesão ao formato autoritário de expansão do estado na direção das fronteiras.
O segundo texto deste bloco, “Autoritarismo e após: Convergências e Divergências entre Brasil e Chile” (1982), expandirá a análise em favor de uma perspectiva comparada entre as experiências autoritárias no Brasil e no Chile. WGS examina as semelhanças nas estratégias de repressão e controle social adotadas pelos regimes militares em ambos os países, ressaltando como o autoritarismo moldou as estruturas políticas e direcionou o desenvolvimento socioeconômico. Ao mesmo tempo, identifica diferenças fundamentais na trajetória de cada país, especialmente na maneira como os regimes conduziram a transição política e nas condições para o retorno à democracia.
Por fim, o terceiro texto “O século de Michels: Competição Oligárquica, Lógica Autoritária e Transição na América Latina” (1985), um clássico da ciência política brasileira, aprofundará a análise de WGS sobre a lógica autoritária, destacando como o princípio da “lei de ferro da oligarquia” de Robert Michels se manifesta nas organizações políticas da América Latina. Nesse contexto, concentração de poder e oligarquização dos partidos e organizações sociais contribuem para a consolidação de uma lógica autoritária, embora as elites viessem atuando para a promoção da democracia. O tema das fragilidades institucionais surge com toda força, ao indicar que autoritarismo e concentração de poder não são exclusividades dos regimes militares, nem decorrentes das escolhas institucionais nos momentos democráticos, e sim características inerentes ao processo de construção do estado.
A análise dos três textos deste bloco destaca a contribuição de WGS para o estudo das particularidades do autoritarismo e da transição política na América Latina. Ao articular a relação entre tipos de liderança, experiências autoritárias e processos de oligarquização, visão ampla e crítica é oferecida sobre os desafios históricos e estruturais para a construção de democracias efetivas na região.
Governadores-Políticos, Governadores-Técnicos, Governadores Militares
Por Wanderley Guilherme dos Santos[1]
Consta que a cuidadosa seleção dos novos governadores teve por propósito garantir o entrosamento programático dos níveis federal e estadual. Pela escolha daqueles candidatos mais afinados com o programa de ação do governo federal, ficaria o Presidente da República assegurado de que a concentração de esforços — nos dois níveis de governo — se fará conforme as prioridades que fixou. Politicamente, extingue-se aquela área de conflito entre os governos central e estaduais, criada pela diversidade de ênfases administrativas. Dos novos governadores se espera, pois, que desempenhem sem desvios acentuados a parte que lhes cabe de conformidade com o planejamento global do Executivo[2].
Já o grupo dos governadores que saem formaram-se segundo processos diferentes. Dez foram escolhidos em eleição direta e, aparentemente, o que motivou os eleitores foi a clássica polaridade oposição X apoio ao governo central. Considerações de ordem programática, se existiram, foram consumidas pela elevada temperatura política da época, quando a principal clivagem eleitoral estava ainda ligada aos acontecimentos pré-64.
Em reação ao que parecia ser a contrarrevolução pelo voto, estabeleceu-se com o AI-2 a eleição indireta para os restantes governos estaduais. O poder central, que até então funcionara apenas de modo restritivo, vetando as candidaturas extremadamente oposicionistas, passou a interferir de modo indicativo selecionando os candidatos que seriam eleitos pelas Assembleias estaduais. A motivação da intervenção indicativa era, todavia, idêntica à da intervenção restritiva: resguardar a segurança política do sistema revolucionário. Em consequência, o compromisso dos executivos estaduais praticamente esgotava-se na lealdade política ao regime. Fora daí os governadores continuaram a estabelecer seus programas de trabalho e a repetir as pressões e apelos ao Executivo Federal para obtenção de recursos.
Hoje, o quadro é diverso. O perigo que governos estaduais oposicionistas representariam revelou-se inexistente. A segurança do regime deixou de depender do balanço de forças políticas, tendo sido entregue à eficiência dos órgãos de repressão — o que esvaziou os papéis políticos de qualquer significação contestatória. Finalmente, a retomada ao que parece segura da marca desenvolvimentista está a cada dia propondo opções e dilemas que confundem as posições antigas e contribuem para um realinhamento dos grupos políticos. O monopólio da seleção dos governadores buscaria, então, homogeneizar a resposta dos executivos — federal e estaduais — a esses estímulos recentes. Que efeitos terá produzido o novo critério de escolha na composição do grupo de futuros governadores? É o que nos revelam os quadros a seguir, onde aparecem as diferenças entre os dois grupos de executivos, quanto à formação profissional e quanto ao meio de acesso ao posto governamental.
A diferença mais espetacular consiste na elevação da vida burocrática à condição de legítimo canal de acesso a postos políticos. Considere-se o quadro 3. O número de pessoas que atingiram posições de mando mediante uma inserção na burocracia técnica aumentou em 400%. Apenas um governador do grupo 65/66 (Pedro Pedrossian – Mato Grosso) apresentava como passado uma carreira predominantemente técnico-burocrática. Dos governantes-70, 5 estiveram ligados, até agora, basicamente à burocracia técnica (Espírito Santo, Sergipe, Pará, Goiás e Santa Catarina).
As Forças Armadas também apresentam acréscimo significativo (100%), enquanto canal de acesso à política, embora em termos absolutos o número de militares-governadores permaneça o mesmo (65/66: Rio Grande do Sul e Pará; 70: Ceará e Amazonas). Em 65/66 apenas um militar chegou ao Executivo estadual sem ter exercido outra atividade além da militar — Alacid Nunes, governador do Pará. O outro, Peracchi Barcelos, chegou ao governo do Rio Grande do Sul após longa carreira política. Já os dois de 70 vêm diretamente do Exército para o cargo de governador. Mas significativamente, estes que agora chegam à política via Forças Armadas possuem formação técnica (engenharia), ao contrário dos eleitos em 65/66.
A política, como legítima via de acesso a postos de mando, foi quem perdeu. O número de pessoas que chegaram ao Executivo apresentando um currículo de militância política, em 1970, é 25% menor do que em 1965/1966 (65/66 = 20; 1970 = 15). A desvalorização da atividade política pode ser avaliada pela seguinte comparação: em 65/66, 99% dos governadores eleitos já exerciam atividade política, vindo o restante 1% da burocracia técnica e das Forças Armadas; em 1970, a porcentagem de governadores-políticos caiu para 68%, subindo os governadores-técnicos para 23% e os governadores-militares para 9%. Embora a atividade política ainda seja a principal via de acesso aos executivos estaduais, é inegável que o desempenho técnico-burocrático estabeleceu-se como canal alternativo para a conquista de cargos políticos. Eis os números: enquanto em 65/66, 75% dos técnicos ascenderam aos executivos através da política, em 1970 42% chegaram à governança através da política, 42% através da burocracia e 16% através das Forças Armadas. Ao que parece, as chances de um técnico atingir a governança de um Estado são agora as mesmas, quer permaneça na carreira burocrática, quer ingresse na política.
Igualmente significativas são as variações na distribuição da formação profissional dos governadores. O número de governadores com “background” técnico (engenharia, economia, medicina) aumentou 200%. Os demais tipos de formação profissional — à exceção dos professores: 1 em 65/66, 1 em 1970 — tiveram sua representação diminuída no grupo de governadores eleitos agora. Para começar, os executivos estaduais com formação exclusivamente militar, bem assim como os contadores (representados no grupo anterior), desapareceram por completo — uma diminuição de 100%. Os empresários foram reduzidos de três para um — menos 68% — e, finalmente, os advogados, os que melhor resistiram, sofreram um decréscimo de 18%.
Apesar da resistência dos advogados, estas variações absolutas provocaram um deslocamento relativo de considerável magnitude. No grupo antigo, 50% são advogados. Da metade restante, 18% e 13% possuem, respectivamente, formação técnica e empresarial. Do grupo de 1970, 52% têm formação técnica, enquanto os advogados constituem 39% e os empresários 4,3% apenas. Esta predominância de formação técnica é o resultado não apenas da recente importância da burocracia como via de acesso à política, mas também pelo maior número de técnicos cooptados através do canal político. Enquanto em 65/66 apenas 10% dos cooptados através da política possuíam formação técnica, essa porcentagem sobe para 33% no grupo cooptado em 70 pelo mesmo canal. Além de possuírem um exclusivo canal de acesso aos postos executivos — o sistema burocrático —, os técnicos foram ademais beneficiados por uma participação em maior escala na via tradicional de conquista de cargos políticos.
A escolha dos novos governadores com o propósito de garantir uma unidade de orientação programática entre os executivos federal e estaduais apresenta de saída dois efeitos evidentes: 1) a legitimidade e ascendência da burocracia como via de acesso a postos políticos, em prejuízo da atividade político-partidária como canal adequado a esse acesso; 2) a predominância nos executivos estaduais de homens com formação técnica, em detrimento dos homens de formação bacharelesca, especialmente dos advogados. Será esta uma faceta da invasão tecnocrática assinalada aqui e ali? Ou os técnicos serão cooptados pela política segundo o princípio de que, independentemente da biografia de cada um, o exercício do governo impõe o estabelecimento de alianças, o ajuste de transações de apoio e recompensas, a redução dos conflitos, o desenvolvimento, enfim, de uma atividade francamente política?
Notas
[1] O autor prepara atualmente sua tese para doutoramento em Ciência Política pela Stanford University, Califórnia, Estados Unidos. Os dados utilizados nesta Nota de Pesquisa foram elaborados com base nas pequenas resenhas biográficas publicadas pelos jornais por ocasião de eleição ou posse dos governadores. O critério para decidir qual a via de acesso ao posto foi o da ocupação principal do eleito e não seu vínculo ou total desligamento da política. Assim, por exemplo, o Sr. Israel Pinheiro (governador de Minas Gerais 1966/70), embora de formação médica, chegou ao cargo pela dinâmica de uma vida fundamentalmente política. Já o Sr. Pedro Pedrossian (governador de Mato Grosso, 1966/70), antes de chegar à governança, sempre foi profissionalmente um engenheiro. Este critério foi usado sistematicamente para todos os casos.
[2] Cf. O item IV — Articulação com os Estados do balanço preliminar dos resultados econômicos em 1970 apresentado ao Presidente da República pelos ministros da Fazenda e do Planejamento, e publicado pelos jornais de 7/1/71. O item desdobra-se em dois pontos, com o seguinte texto:
“1) Estabelecimento de mecanismos, práticos e sistemáticos, para permitir a compatibilização entre a programação nacional do desenvolvimento e os planos dos Estados, para a observância de prioridades nacionais e para a atuação consistente das diferentes esferas de Governo, em suas respectivas áreas de competência.
2) Fortalecimento da orientação da atuação integrada entre a União e Estados, no campo fiscal e nos principais setores. Em cada uma das principais áreas comuns de atuação — Educação, Saúde, Saneamento, Agricultura, Transportes, Comunicações, Energia Elétrica etc. — será definida divisão de trabalho e estabelecido esquema de cooperação financeira e técnica.”
