Publicamos hoje o nono texto de Brasilio Sallum Jr. (USP) na série BVPS Autorais: “Comparando Brasil e México: Balanço e Perspectivas”. O texto foi apresentado durante o 50º Congresso Internacional de Americanistas, que ocorreu em Varsóvia em julho de 2000.
Neste texto, o sociólogo discute as mudanças sociopolíticas ocorridas no Brasil e no México desde os anos 1970. Partindo de um diálogo crítico com dois trabalhos que promovem uma análise institucional comparada entre os dois países, Sallum Jr. apresenta um esquema interpretativo distinto que considera a tensão entre instituições e práticas coletivas para explicar os processos de mudança social.
Para conferir outros textos de Brasilio Sallum Jr. publicado na série Autorais, clique em: I, II, III, IV, V, VI, VII e VIII.
Boa leitura!
Comparando Brasil e México: Balanço e Perspectivas
Por Brasilio Sallum Jr. (USP)
As questões de “se” e “como” a mudança econômica afeta a mudança política ainda são enigmas a resolver nas ciências sociais. Embora se esteja longe de resolver tais questões, as transformações sociais recentes de México e Brasil, especialmente quando cotejadas, fornecem material empírico abundante para aprofundar a sua análise.
Dois trabalhos recentes buscam explorar essa possibilidade. Além de formularem hipóteses estimulantes para a resolução daqueles enigmas, o fazem obedecendo a orientações metodológicas distintas, embora se vinculem ao que amplamente se pode denominar de institucionalismo. Refiro-me ao livro de Stephan Haggard e Robert Kaufman, The Political Economy of Democratic Transitions, e ao artigo de Jaime Marques-Pereira e Bruno Théret, “Régimes Politiques, Mediations Sociales et Trajectoires Économiques – A propos de la bifurcacion des economies brésilienne e mexicaine depuis les années 1970”.
Proponho-me aqui a avaliar criticamente esses trabalhos, examinando seus resultados à luz dos processos de mudança social ocorridos nos dois países e, com base nisso, sugerir hipóteses explicativas alternativas para os processos investigados.
I
O estudo de Haggard e Kaufman examina diversas questões e abrange doze países de “renda média”. Só reconstituiremos aqui sua análise dos problemas que envolvem diretamente a comparação entre Brasil e México. O primeiro problema diz respeito aos efeitos da crise econômica dos anos 1980 e dos esforços para enfrentá-la, sobre a continuidade ou não dos regimes políticos autoritários. Em outros termos, eles se interessam em saber por qual razão a chamada crise da dívida externa teria provocado alterações políticas tão distintas em diferentes regimes autoritários, uns transformando-se mais outros menos em democracias. O segundo problema refere-se ao modo como as instituições políticas, particularmente os sistemas partidários, afetam as possibilidades de efetivação de reformas orientadas para o mercado. Alguns países teriam implementado reformas econômicas com mais sucesso que outros em função de suas instituições políticas serem mais “adequadas”. Vejamos mais de perto os resultados de sua análise da primeira questão.
Segundo Haggard e Kaufman, a crise econômica produz mudanças nas alocações usuais de recursos econômicos para os grupos de suporte e de oposição dos regimes autoritários que tendem, de fato, a alterar sua conduta política: os grupos empresariais privados tendem a retirar seu apoio ao regime e os setores populares e de classe média a ampliar sua atividade de protesto. Com isso, tendem a se acentuar as divisões internas existentes entre as elites políticas e militares. No entanto, essas mudanças não são suficientes, segundo eles, para afastar os governos autoritários nem para transformar seus regimes em democracias. Isso ocorrerá ou não – esta é a hipótese de Haggard e Kaufman – dependendo fundamentalmente das características dos regimes autoritários de cada país.
Os autores distinguem três categorias de casos, diferenciadas por padrões distintos de mudança política resultantes de crises econômicas. Em uma dessas categorias colocam os países submetidos a regimes autoritários dominados por militares cujas instituições não favorecem a coesão interna das elites dirigentes. Incluem nesta classe Argentina, Bolívia, Brasil, Peru etc. Nesses casos, as divisões intra-elite aumentam os custos da repressão em relação aos que divergem, e o governo não consegue controlar as defecções dos grupos econômicos de suporte nem o protesto das massas. Por essa via, o regime não consegue se ajustar à crise e entra em colapso. Os governantes abandonam o poder sem poder influir na construção do novo regime democrático.
Outra categoria abrange os países submetidos a regime autoritários dominados por militares cujas instituições favorecem muito a coesão nas elites dirigentes, reduzindo o seu faccionalismo. Os autores incluem aí o Chile e a Coréia do início dos anos 1980. Nesses casos, o governo se ajusta à crise econômica, reassegura a autoridade interna, reprimindo a oposição e retomando a lealdade do empresariado. O regime consegue sobreviver à crise e exercer controle sobre os termos da transição para a democracia.
Em um terceiro conjunto, Haggard e Kaufman incluem os países submetidos a regimes autoritários com partido dominante em que as instituições dão uma altíssima coesão à elite dirigente e, ademais, bons mecanismos de controle sobre a sociedade. Incluem nessa classe o México. Neste caso, o governo ajusta o país à crise e exerce forte controle sobre os termos da liberalização política. Aqui, a transição para a democracia é ambígua, isto é, não apresenta resultados nem perspectivas claras.
Vale enfatizar certas características do esquema analítico utilizado por Haggard e Kaufman. Eles não desconhecem que certos fatores histórico-particulares podem ter contribuído para que a crise econômica produzisse, em cada país, resultados políticos diferentes. Na reconstrução dos episódios críticos experimentados em cada um dos países apontam alguns desses fatores particulares. No Chile, por exemplo, a memória da extrema polarização política entre esquerda e direita ocorrida até o golpe militar que derrubou Salvador Allende poderia, segundo eles, ter contribuído para manter a coesão das elites governantes durante a crise econômica do início dos anos 1980. Seria, no entanto, um fator adicional, de reforço. Sua preocupação central tanto no exame do caso chileno como na análise dos demais é identificar os mecanismos institucionais, especialmente os de organização do poder autoritário, que possam explicar a maior ou menor coesão interna das elites governantes, o que – no seu entendimento – redundaria em capacidade concomitante de controlar as pressões por mudanças, seja nas suas políticas, seja no próprio regime. Para eles, quanto maior for a unidade interna da elite governante e mais capacidade ela tiver de captar apoio na sociedade, mais condições terá um governo autoritário para superar a crise econômica e manter o processo de mudança política sob controle. Como a recíproca é verdadeira, compreende-se por que o México situa-se em um dos polos da variação concomitante e no outro encontre-se o Brasil e países de mesmo tipo.
O segundo problema enfrentado por Haggard e Kaufman diz respeito ao sucesso com que foram adotadas as reformas orientadas para o mercado, nos países recentemente democratizados ou em processo de democratização. Eles admitem que a eficácia das políticas adotadas esteve também na dependência da gravidade dos desequilíbrios enfrentados pelos governos. Entretanto, isolando este fator, encontram a explicação para o maior ou menor sucesso no manejo macroeconômico e para a adoção de reformas econômicas na organização política, ou melhor, nas distintas formas de organização política dos países considerados. Na mesma dimensão da vida social, aliás, que lhes permitira explicar os diferentes impactos da crise econômica sobre os regimes autoritários. Entretanto, nesses países recém-entrados na democracia ou em processo de democratização, o elemento que os autores consideram chave na organização política é o sistema partidário. De modo que, quanto mais o sistema de partidos permite disciplinar as forças políticas em uma direção determinada, mais rápidas e mais profundas tendem a ser as reformas liberalizantes. O reverso seria também verdadeiro. Para os autores, as variáveis-chave que explicariam estes resultados seriam a maior ou menor fragmentação partidária combinada com uma polarização mais ou menos intensa do sistema. As combinações possíveis entre as variáveis são muitas, mas o pior caso seria o do Brasil (além da Bolívia e Peru), onde um sistema partidário fragmentado teria inviabilizado a estabilização e as reformas liberais pelo primeiro governo democrático. A continua fragmentação e a polarização teriam conduzido aqui à eleição de um outsider (Collor) sem adequado suporte parlamentar. Embora Collor tenha iniciado um programa de reformas, a instabilidade macroeconômica se manteve e o presidente foi impedido em função do envolvimento em um escândalo de corrupção.
Fazendo contraponto ao caso brasileiro, o México – com seu regime de partido dominante – é, para Haggard e Kaufman, o melhor caso em termos da estabilização econômica e das reformas liberais. Segundo eles,
se sistemas partidários fragmentados e polarizados criam incentivos que minam políticas estáveis, o processo de decisão política nos regimes de partido dominante pode ser mais coerente. Um partido dominante, centralizado, dá às elites políticas a independência para dar início a medidas impopulares, mas também lhes provê os meios organizacionais para construir as bases de suporte político organizado que são cruciais para manter as reformas ao longo do tempo (Haggard & Kaufman, 1995: 268).
Assim, para Haggard e Kaufman, o que teria permitido ao México enfrentar adequadamente a crise com um programa de estabilização sustentada e de reformas econômicas radicais foi contar com um regime de partido dominante, em que o PRI ocupa a posição-chave.
A dimensão organizacional é tão relevante para Haggard e Kaufman que é nela também que vão buscar o porquê de os regimes de partido dominante não aproveitarem sua capacidade superior de exercer a autoridade para – ao invés de se tornarem reformistas – predarem as sociedades ou, então, isolarem-se delas ossificando-se. Embora reconheçam não haver resposta teórica satisfatória para a questão, eles sugerem haver três características da organização política que afetam a capacidade dos governos atuarem positivamente, promovendo a resolução das crises e perseguindo estratégias econômicas coerentes. Primeiro, os regimes de partido dominante têm uma vantagem sobre os regimes militares: dispõem de meios organizacionais para mobilizar e cooptar suporte social. Além disso, para explorar esta vantagem, os regimes de partido dominante devem ter uma autoridade executiva concentrada e alguns controles sobre ela, tais como a delegação da gestão econômica a equipes de tecnocratas e a existência de um setor privado independente dela.
Tomadas em conjunto, as explicações para o timing e a profundidade das mudanças políticas ocorridas no Brasil e México, desde a crise econômica do início dos anos 1980, podem ser resumidas do seguinte modo: a) no Brasil, a democratização política avançou muito mais rápido do que no México porque seu regime político tinha uma organização política bem menos coesa do que o México, suportando menos as pressões derivadas da crise; b) o México, justamente por dispor de um sistema partidário mais coeso que o Brasil, podê, ao invés, depois da crise, implementar de forma mais rápida que o Brasil programas econômicos consistentes e sustentados de estabilização e de reforma liberal.
O cotejo entre as explicações dadas e as transformações políticas de México e Brasil permitem avançar as seguintes observações críticas:
1) À primeira vista, a análise dos efeitos da crise econômica sobre os regimes autoritários parece adequada. Partindo-se da ruptura das bases socioeconômicas de sustentação do regime autoritário, é razoável supor que ele seja tão mais resistente à mudança quanto maior for a coesão interna produzida por sua organização política. De fato, o regime autoritário mexicano parecia mais coeso que o brasileiro, pois durante o momento mais agudo da crise da dívida externa, a política mexicana era dominada quase completamente pelo PRI, ainda então com a aura de portador dos interesses populares, ao passo que no Brasil o partido oficial do regime autoritário já tinha perdido o controle sobre os governos dos principais estados da Federação e enfrentava uma minoria oposicionista moderada, mas aguerrida no Congresso Nacional.
Haveria, porém, que adicionar outros fatores à maior coesão aparente do regime autoritário mexicano em relação ao brasileiro para explicar a sua resistência. Um desses fatores diz respeito ao período de sucessão presidencial. Ao passo que no México a moratória da dívida externa ocorreu em agosto de 1982 – último ano do mandato do presidente Lopez Portillo e logo depois da eleição do novo presidente, Miguel de la Madrid – no Brasil ela foi declarada em dezembro de 1982, no meio do mandato do general-presidente João Figueiredo e mais de dois anos antes da eleição do seu sucessor. Isso significa que, no México, a crise econômica pode ser atribuída inteiramente ao presidente Portillo que acabara de deixar o cargo, ficando Miguel de la Madrid como depositário das esperanças de superação do problema. Este sofreu apenas o desgaste político resultante das medidas de combate à crise que adotou. Em suma, o calendário eleitoral permitiu que o regime mexicano desviasse para a figura do ex-presidente boa parte do impacto político negativo da crise. No Brasil, ao contrário, o governo Figueiredo e o regime militar acabaram sofrendo o duplo impacto negativo de conduzir o país à crise e de tomar medidas recessivas e inflacionárias para combatê-la. E a oposição teve tempo – mais de dois anos – para capitalizar em benefício próprio o impacto das políticas de combate à crise tomadas pelo governo e de organizar-se para a sucessão presidencial. Em suma, uma regra institucional que não relacionada à coesão dos regimes – o calendário eleitoral – parece ter contribuído para que o regime de partido dominante mexicano resistisse mais à crise do que o regime militar brasileiro.
As eleições presidenciais mexicanas de 1988 reforçam o argumento anterior, de uma perspectiva diversa. Embora não caiba fazer aqui uma história política detalhada do período presidencial de Miguel de la Madrid, não resta dúvida de que sua gestão permitiu ou estimulou o crescimento muito grande do Partido de Ação Nacional (PAN) e a formação do Partido de Reconstrução Democrática. O primeiro captou o apoio político de boa parte das organizações empresariais e desviou do PRI parte da sustentação empresarial e popular da região norte do México. O segundo surgiu de uma dissidência de esquerda do PRI aliada ao partido comunista mexicano que captou o apoio de organizações sindicais e populares antes vinculadas ao PRI. Esse esvaziamento do PRI tanto em favor da direita como da esquerda resultou na “quase derrota” eleitoral nas eleições presidenciais de 1988. A derrota, registre-se, foi evitada – segundo grande parte dos observadores políticos – por procedimentos fraudulentos, possíveis em função da inexistência de um sistema independente de controle tanto da votação como da apuração dos votos. Desta forma, a alegada coesão do regime de partido dominante mexicano não foi suficiente para evitar, depois de seis anos de gestão recessiva da crise, que as bases políticas de sustentação do regime se fraturassem, embora sem ter produzido alternância no poder.
2) A análise das causas da rápida liberalização econômica mexicana em comparação à resistência brasileira em adotar reformas similares mostra ainda mais fragilidade. É certo que o sistema partidário brasileiro na década de 1980 era mais fragmentado que o mexicano e talvez mais polarizado. Mas não se pode deduzir tão facilmente disso a diferença de timing entre os processos de liberalização dos dois países.
A explicação de Haggard e Kaufman supõe que as reformas liberais e o “ajuste macroeconômico” seja algo indiscutível – e que os governos ou pelo menos os chefes de governo tenham assumido essa perspectiva depois da crise – restando como questão problemática apenas a disciplina das forças políticas aliadas dos governos desejosos de liberalizar seus países.
Ora, a história política de México e Brasil não permite essa inferência. Em primeiro lugar, o sistema partidário com que contava o presidente José Sarney no Brasil estava longe de ser fragmentado. Depois das eleições de 1986, o partido do presidente da República, o PMDB, elegeu a quase totalidade dos governadores de Estado e mais da metade do Congresso Nacional. A oposição de esquerda de base popular, pelo contrário, elegeu pouco mais de 10% dos parlamentares federais e nenhum governador de Estado. É verdade que o sistema partidário foi perdendo consistência ao longo do tempo e que nas eleições presidenciais de 1989 os candidatos dos principais partidos (PMDB e PFL) tiveram votações muito pequenas. Mas o que explica a perda de consistência da base parlamentar do governo foi, precisamente, a dificuldade de chegar ao consenso que Haggard e Kaufman dão por suposto existir. De fato, os dirigentes políticos brasileiros, em vez de adotarem automaticamente o reformismo liberal, dividiram-se profundamente em relação aos procedimentos mais adequados de saída da crise. Oscilaram entre programas heterodoxos e ortodoxos de estabilização monetária e só no final do governo Sarney pareceram inclinar-se para a saídas liberais para a crise. O mais importante, no entanto, é que a base parlamentar do governo tendeu a acompanhar todas as diferentes iniciativas governamentais, ao menos quando elas foram adotadas com convicção e firmeza de vontade política. O caso brasileiro mostra, assim, que a questão central diz respeito menos à coesão do sistema partidário do que a rapidez e consistência com que ocorreu o processo de conversão do governo ao reformismo liberal. Enquanto as elites brasileiras não aderiram ao reformismo, ele não pode constituir em uma política consistente de governo. Ademais, haveria que levar em conta a “sensibilidade” do sistema político aos assalariados, já que é sobre esses que recai o maior ônus do “ajuste” macroeconômico.
Em outras palavras, em um sistema político recém-democratizado como o brasileiro, além do “problema da conversão” ao liberalismo, o governo leva em consideração seguramente o impacto político das reações dos assalariados às políticas que adota, mesmo que não haja partidos de esquerda populista numericamente relevantes. O Plano Real, que estabilizou a moeda brasileira em 1994, foi adotado por uma aliança de partidos políticos de centro e direita no interior de um sistema partidário muito mais fragmentado e polarizado do que o existente anteriormente, no período Sarney. Além de expressar o consenso das elites brasileiras em torno das reformas liberais (mas um consenso que foi socialmente construído ao longo de muitos anos), o mecanismo de estabilização foi heterodoxo e não implicou em restrições aos salários reais. Pelo contrário, produziu aumento real de salários, em função da estabilização repentina dos preços.
O caso mexicano é uma mostra da pertinência das restrições já feitas à argumentação de Haggard e Kaufman. A ascensão de Miguel de la Madrid à Presidência da República significou uma guinada em direção à ortodoxia econômica e à perspectiva liberal. O seu governo tinha não apenas afinidades com a ortodoxia, mas procurou retomar a simpatia empresarial – abalada com a nacionalização dos bancos – com uma retórica e uma política favorável à iniciativa privada. Mesmo assim, só levou até o fim o ajuste macroeconômico ortodoxo porque acreditava na solidez do domínio que tinha sobre o PRI, na coesão interna do partido e no controle que este tinha sobre as massas populares. No entanto, os cálculos do governo em parte estavam equivocados. O ajuste macroeconômico começado em 1982 e as reformas liberais iniciadas em 1985 não puderam ser sustentados plenamente pelo PRI. Em primeiro lugar, a liberalização provocou uma dissidência de esquerda, o PRD – cujo candidato, Cuautemoc Cárdenas, quase venceu as eleições presidenciais de 1988 – estimulou uma parte do movimento sindical, tradicionalmente priista, a afastar-se do candidato oficial e apoiar o da esquerda. Em segundo lugar, embora o PRI tenha vencido com Carlos Salinas, a continuidade do programa liberal dependeu da criação de um suporte político adicional para o governo. Assim, para combater a inflação foi negociado o Pacto de Estabilização de 1988, que articulou – com a ajuda do PRI, é verdade – governo, trabalhadores e empresários na execução de um programa anti-inflacionário. Além disso, o governo Salinas aumentou seu suporte popular criando um sistema de distribuição de renda para os mais pobres – o Programa Nacional de Solidariedade – não intermediado pelo PRI, mas que vinculava diretamente governo federal e governos estaduais e sindicatos.
Todas essas objeções não negam a tese mais geral dos autores segundo a qual institutions mather. Não há dúvida quanto a isso. Com efeito, fora do contexto limitado do debate norte-americano entre institucionalistas e behavioristas, essa proposição é irrelevante porque sociologicamente óbvia. O que se põe em dúvida é o caráter primordial que os autores dão à coesão ou fragmentação – seja do regime político, seja do sistema partidário – na explicação das mudanças políticas. Há, em primeiro lugar, outras características institucionais que devem entrar em linha de conta. Além disso – e o mais fundamental – é que as mudanças políticas e sociais não são explicáveis apenas por regras institucionais, por mais importantes que essas sejam.
A práxis social e política das categorias e agrupamentos sociais também tem um papel conformador da sociedade. Ainda mais porque em processos de transição, principalmente, a práxis dos diversos grupos sociais costuma romper os canais institucionais pelos quais usualmente corre a vida política. É justamente da tensão entre instituições e práticas coletivas que deriva a vida em sociedade e, especialmente, a mudança social.
II
O trabalho de Jaime Marques-Pereira e Bruno Théret é uma comparação direta dos casos de México e Brasil. Seu problema central é o de explicar as divergências de orientação econômica surgidas há alguns decênios entre os dois países, cujo padrão de desenvolvimento anterior era muito similar. Sua perspectiva teórica é regulacionista, quer dizer, adotam uma variante institucionalista de marxismo, que enfatiza a importância dos quadros institucionais – econômicos, sociais e políticos – no funcionamento da vida econômica e entende que as demais dimensões da vida social – política, cultura e sociedade – tem lógicas próprias de operação, não dedutíveis da economia.
Segundo os autores, México e Brasil tiveram em comum, até 1970, a mesma estratégia de desenvolvimento, a industrialização por substituição de importações (ISI), e uma extraordinária desigualdade social, herdada do período colonial. A raiz das trajetórias econômicas distintas dos dois países, a partir do início dos anos 1970, estaria, segundo Marques-Pereira e Théret, na maior ou menor legitimidade de seus Estados e nas formas distintas de articulação institucional entre Estado e sociedade. Em consequência das diferenças de legitimidade de seus Estados, sua estabilidade política dependeria em maior ou menor medida do seu desempenho econômico, isto é, do crescimento.
O Estado mexicano, surgido de uma revolução com grande participação popular, teria por isso grande legitimidade e alta capacidade de articulação com uma sociedade civil já integrada nacionalmente. O Estado brasileiro, pelo contrário, sem origem revolucionária, teria baixo nível de legitimidade e pouca capacidade de enquadramento político da sociedade civil, sociedade essa marcada pela falta de integração nacional. Essas diferenças teriam se expressado em modos distintos de regulação societário, isto é, em padrões distintos de vinculação entre política e economia – divergentes padrões de política fiscal e monetária, de vinculação entre grupos sociais e Estado, de relação com a ordem mundial etc.
Dessa forma, a alta dose de legitimidade política do Estado mexicano teria tornado pouco relevante para sua estabilidade a legitimidade derivada do crescimento econômico. Por isso, desde os anos 1940 até o final da década dos 1960, embora tenha havido um crescimento contínuo da produção nacional, a política econômica do Estado mexicano foi “monetarista” tendo como objetivo básico o equilíbrio das contas públicas e a estabilidade monetária. Outra dimensão do controle estrito do Estado sobre a sociedade era o sistema corporativo, por meio do qual o Partido Revolucionário Institucional organizava as várias categorias de trabalhadores (camponeses, assalariados urbanos e autônomos) e empresários. Por meio desse sistema canalizavam-se as demandas e distribuíam-se recursos de toda a ordem, inclusive empregos (os sindicatos, de um lado, vinculavam-se ao PRI e, de outro, funcionavam no sistema “close-shop” pelo qual todas as relações de trabalho eram intermediadas por eles). Os autores sustentam, ademais, que a fundação revolucionária do Estado mexicano fez do nacionalismo político e cultural, mas não econômico, a sua ideologia básica. Fazendo contraponto a isso, o déficit de legitimidade política do Estado brasileiro e o inacabamento da Nação faz do crescimento da economia um elemento-chave para sua legitimidade. Por isso, a política econômica característica do Estado brasileiro teria sido o “estruturalismo”, cuja característica central era priorizar o crescimento econômico e, em função disso, manter certa lassidão fiscal e monetária que fez da inflação um traço endêmico da economia. O caráter crônico da inflação sinaliza a incapacidade de o Estado enquadrar previamente o conflito distributivo entre os vários segmentos das elites dominantes e com os dominados. A inflação é uma forma de fazê-lo ex-post, com menores custos políticos.
Confirma esta característica geral da relação Estado/sociedade a forma clientelística de vinculação entre os vários segmentos sociais e o Estado. O clientelismo expressa tanto a fragmentação das elites no plano societário como a incapacidade do Estado articulá-las. Clientelismo brasileiro e corporativismo não se excluem em absoluto. O que ocorre de fato é que, no México, o domínio da forma corporativa significa a distribuição dos recursos, e a canalização das demandas dos clientes subordina-se à organização estatal-partidária corporativa. A diferença em relação ao Brasil é que nesse país as corporações nunca tiveram uma posição central na distribuição dos recursos públicos. Por último, reforçando o papel que o crescimento econômico sempre teve para a legitimação do Estado, o nacionalismo, definido em termos econômicos, foi a orientação ideológica dominante no que diz respeito às relações do país com o Exterior.
Em síntese, Brasil e México, embora sociedades extremamente desiguais e moldadas pela mesma estratégia de desenvolvimento (ISI), contrapunham-se pelo tipo de Estado e das instituições societárias: o Brasil contava com déficit de legitimidade política e tinha estruturalismo, clientelismo e nacionalismo econômico como formas de regulação societária; fazendo contraponto, o México dispunha de muita legitimidade política e contava com monetarismo, corporativismo e nacionalismo político e cultural como formas de regulação societária nacionalmente.
O argumento básico de Marques-Pereira e Therét é o de que as trajetórias mexicana e brasileira a partir dos anos 1970 resultaram da ação dos seus respectivos padrões institucionais e da disponibilidades de recursos a partir do momento em que as economias de México e Brasil entraram em crise ao atingir o ápice da fase da industrialização de bens de consumo duráveis.
No México, embora as manifestações estudantis de 1968 e os movimentos guerrilheiros do início da década de 1970, tenham sido, segundo os autores, expressões da crise da industrialização substitutiva, foram interpretadas apenas como crise política pelas elites mexicanas. Assim, para contrarrestar esta crise, especificamente, para reverter a tendência de a esquerda abandonar o PRI, aproveitaram a grande disponibilidade de recursos oriundos da alta do petróleo e a superoferta de empréstimos internacionais que se seguiu a ela para distribuir renda, principalmente para as classes populares. Dessa forma, abandonaram o “desarrollo estabilizador”, a gestão econômica cuidadosa mantida entre os anos 1940 e 1970, inaugurando na década de 1970 o que ficou conhecido como “desarrollo compartido”. Ademais, do ponto de vista econômico, os mexicanos teriam aproveitado o boom de empréstimos dos anos 1970 para desenvolver um projeto mais liberal de integração ao mercado mundial, expandindo a produção de petróleo e dando início à indústria maquiladora para aumentar a oferta de empregos.
Na década de 1980, depois da crise da dívida, as elites mexicanas atuaram, segundo os autores, confiando na legitimidade que a Revolução legara e na capacidade de articulação do PRI e das corporações controladas por ele. Por isso, para superar a crise, impuseram um ajuste econômico brutal à sociedade, com consequências extremamente negativas para os trabalhadores, que perderam empregos e renda. Deram prioridade, como nos velhos tempos do “desarrollo estabilizador”, ao ajuste macroeconômico interno, esperando, com isso, atingir o ajuste da balança de pagamentos. Paralelamente, aprofundaram a guinada liberal e internacionalizante que haviam iniciado nos anos 1970, de modo a reconquistar o apoio empresarial que diminuíra com a crise e a nacionalização dos bancos. Assim, iniciaram a abertura comercial em 1985, as privatizações e aderiram ao NAFTA já nos anos 1990.
No Brasil, a resposta governamental à crise industrial do início dos anos 1970 e à crise política decorrente foi aproveitar a super oferta internacional de capitais para aprofundar a industrialização, isto é, para expandir a indústria de bens de capital. O déficit de legitimidade política, decorrente do inacabamento do Estado-nação, teria imposto a busca do crescimento a todo custo, o “desenvolvimento em marcha forçada”, destinado a completar o sistema industrial, “fechá-lo” em termos nacionais, mesmo ao preço da acentuação das desigualdades sociais. Diferentemente do México, a crise do regime de acumulação excludente (fase da substituição de importações de bens duráveis de consumo) foi respondida com mais esforço de crescimento para suprir déficit de legitimidade política.
Nos anos 1980, o déficit de legitimidade política teria impedido as elites de priorizarem o ajuste econômico interno como saída para a crise. As elites tentaram evitar suas consequências social e politicamente nefastas, ainda mais porque não controlavam as massas. Por isso, foi dada prioridade ao ajuste do balanço de comércio exterior e de pagamentos. Como resultado do esforço de ajuste externo e, ao revés, da proteção concedida ao aparelho produtivo, exacerbaram-se os impulsos inflacionários, como sinal da acentuação dos conflitos distributivos e da fraqueza política do Estado. A resposta brasileira à crise teria sido consistente com a baixa legitimidade política de seu Estado, com a busca do crescimento econômico e com o nacionalismo econômico.
Esta breve exposição, embora não faça justiça ao vigor e brilhantismo do trabalho analisado, permite fazer as seguintes observações:
1) As respostas de política econômica dadas por Brasil e México nas décadas de 1970 e 1980 não parecem ser muito consistentes com a hipótese que vincula maior ou menor legitimidade política à busca mais ou menos intensa de crescimento econômico. As respostas dadas na década de 1980 parecem adequadas, já que a alta legitimidade do Estado mexicano dava bastante segurança aos governantes para executarem políticas econômicas ortodoxas e recessivas. Da mesma forma, o Brasil teria se visto na contingência de evitar muita oposição política dos “de baixo” em função do baixo nível de legitimidade política associado ao Estado. No entanto, porque então na década de 1970 o Brasil exacerbou as tensões sociais tentando aprofundar sua industrialização, em vez de usar os recursos disponíveis para reduzir as tensões sociais e políticas mediante um programa de desenvolvimento mais fácil, tal como o reivindicado pelo empresariado? E o México? Por que nos anos 1970 suas elites não confiaram na legitimidade revolucionária e, em vez de distribuir recursos, não optaram por aprofundar a industrialização? Enfim, Brasil e México não parecem ter mantido opções coerentes com suas instituições nas duas décadas.
2) Embora não se possa, aqui, reconstruir passo a passo o texto de Marques-Pereira e Théret é perceptível que, na medida que avançam no texto, vão abandonando as hipóteses iniciais e, cada vez mais, inserindo as instituições no contexto das lutas sócio-políticas das quais, de fato, fazem parte. Assim, na medida que se torna difícil mostrar que as instituições permitem “deduzir” condutas, passam a mostrar que, em função das circunstâncias históricas, elas são interpretadas de um modo ou outro. Mais ainda, os processos sociais mais amplos que atravessam as sociedades passam a ser tomados como desafios ao conjunto das instituições de cada sociedade. O processo de democratização brasileiro, por exemplo, impõe certas condições ao funcionamento das instituições. Elas não funcionam na década de 1980 como nos anos 1970. Outro exemplo: a guerrilha no México, no início dos anos 1970, faz com que a crise econômica seja percebida como política, o que reorientaria provisoriamente a ação do governo para o crescimento, ao contrário do que suporia seu funcionamento “normal”, pouco dependente da economia para sustentar uma legitimidade originada na revolução de 1910.
III
A análise institucional comparada abre grandes perspectivas para explicação das semelhanças e divergências entre os processos históricos de países distintos. No entanto, as suas possibilidades explicativas serão tanto mais desenvolvidas quanto menos formalista ela for. Daí a vantagem que a análise de Marques-Pereira e Théret apresenta sobre a de Haggsrd e Kaufman: a análise inspirada no regulacionismo francês preocupa-se em sublinhar diferenças qualitativas que vinculam mais de uma esfera societária (contrapontos institucionais na articulação Estado/sociedade) em vez de diferenças quantitativas em uma dimensão apenas (maior ou menor coesão organizacional do regime ou do sistema partidário).
De qualquer modo, as duas perspectivas analíticas poderiam ganhar muito caso inserissem as instituições na práxis histórica, isto é, no processo de reprodução e transformação de cada sociedade. Isso significa que, por vezes, as instituições submetem a vida social, regulando o seu processo de reprodução. Em outros momentos, porém, as instituições perdem sua capacidade de regulação, são ultrapassadas e destruídas, pelo menos parcialmente, pela dinâmica das sociedades. Nascem assim outras formas de sociedade, estruturadas de modo diverso e reguladas por instituições novas ou modificadas.
São estes movimentos de sintonia e tensão entre instituições e dinamismos societários que permitem periodizar a vida social, identificando padrões de reprodução e de transformação que se sucedem historicamente.
Dentro desta perspectiva, passo a sugerir um esquema interpretativo distinto para as mudanças sociopolíticas ocorridas no Brasil e no México desde os anos 1970. De fato, as sugestões apresentadas a seguir não são mais que hipóteses e constituem, em boa parte, apenas variantes em relação às proposições já examinadas. Constituem, com efeito, indicações a serem desenvolvidas no futuro.
1) O quadro das diferenças institucionais de Brasil e México, desenhado por Marque-Pereira e Théret, constitui de forma geral uma boa descrição dos padrões de regulação das relações Estado/sociedade dos dois países. No entanto, creio que tais características institucionais não estão vinculadas a dois tipos de legitimação – político-revolucionária no México e econômica no Brasil – e nem regulem de forma tão constante a história dos dois países. Pelo contrário, tanto no México como no Brasil seu período de vigência inicia nos anos 1930 e principalmente 1940 e vai até a crise da dívida externa do início dos anos 1980, embora deva se reconhecer que nos anos 1970 o seu funcionamento tenha sofrido algum abalo. Poderíamos chamá-los de forma sintética Estado cardenista e Estado varguista. A partir da crise econômica de 1982, o conjunto das instituições passa a perder capacidade de regulação, pois sua base de sustentação sociopolítica entra em conflito com elas, iniciando-se então um período de transição política mais ou menos acelerado. Isso significa que, a partir dos anos 1980, os quadros institucionais anteriores perdem capacidade de regular a dinâmica social.
2) Embora não se possa diferenciar os estados brasileiro e mexicano por, de um lado, ter o primeiro falta de legitimidade política e daí necessitar legitimar-se pelo crescimento ou, de outro, ter o segundo tanta legitimidade política que não necessita legitimar-se economicamente, eles tem distintas formas de legitimação política e estas se vinculam de forma diferente à economia. A grande diferença entre México e Brasil, quanto ao tipo de legitimação, é que o Estado cardenista mexicano nasceu de uma revolução vitoriosa que teve uma vigorosa participação popular. Ao passo que o Estado varguista brasileiro nasceu de um golpe militar liderado por facções de elites civis oligárquicas mas situadas na periferia do poder, contra um Estado liberal-oligárquico. Não houve no Brasil participação popular no movimento de quebra da velha ordem e as velhas elites econômicas não foram excluídas do poder político, apenas perderam posição para novos grupos, principalmente de raízes urbanas. As diferenças de peso político relativo das massas populares na constituição do Estado moderno no México e no Brasil faz toda a diferença.
Ao passo que a reprodução da legitimidade política do Estado mexicano supunha perpetuar a crença no seu caráter revolucionário, no Brasil isso nunca teve qualquer significado. No Brasil, a questão chave sempre foi não excluir qualquer segmento das classes proprietárias das oportunidades de participação no crescimento capitalista e não servir de alvo do ataque direto das classes populares.
Daí que no México a perpetuação da legitimidade política envolveu sempre sustentar a imagem revolucionária do Estado pela contínua distribuição de recursos materiais para a base da sociedade, fossem esses recursos oriundos dos fundos públicos fossem, principalmente, sacados fundos privados. Isso foi sustentado pelo Estado mexicano em qualquer tempo, mesmo durante o período do “desenvolvimento estabilizado”. Neste caso, os recursos distribuídos podiam ser subsídios alimentares ou, principalmente, recursos fundiários rurais ou urbanos. Assim, a base econômica da legitimidade política do Estado mexicano foi até a crise dos anos 1980 a distribuição de recursos, principalmente para o setor popular, através de mecanismos corporativos e clientelistas administrados pelo Partido Revolucionário Institucional, fundido no Estado.
No Brasil, de fato, a fraqueza do setor popular dificultou sempre ajustes “ex-ante”, pela força política que isso deu às várias facções das classes proprietárias. Essa fraqueza relativa do Estado fez do crescimento econômico acelerado a base de sua legitimação frente às classes proprietárias e fez da inflação consequente o meio de impedir o crescimento da participação dos “de baixo” nos acréscimos de renda sem acentuar as tensões entre classes populares e proprietárias. Em síntese, as legitimidades políticas dos estados de Brasil e México tiveram bases econômicas de sustentação distintas – distribuição contínua de riqueza e crescimento contínuo – em função das diferenças de posição do setor popular na vida política de cada um dos países.
3) Uma das consequências-chave dessa redefinição das relações entre economia e legitimidade política é que a mudança das circunstâncias internacionais – choque do petróleo e expansão extraordinária da disponibilidade de recursos internacionais – embora tenha afetado Brasil e México de modos diferentes não provocou, pelo menos até a “virada” dos juros internacionais em 1979, alteração radical nos seus padrões básicos de reprodução política. Assim, o México – estimulado também pela guerrilha do início dos anos 1980 – expandiu extraordinariamente sua política de distribuição de recursos via Estado. Ampliou a distribuição fundiária no meio rural e no urbano e seus programas de subsídios. A abundância de recursos facilitou o rompimento com a política do “desarollo estabilizador” – que sempre convivera com a distribuição pelo Estado de recursos privados – e permitiu a implantação do “desarollo compartido” com o qual não só os setores populares mas também empresariais passaram a participar do tesouro público amplificado por receitas de petróleo e de empréstimos externos. Quanto ao Brasil, a abundância de empréstimos internacionais permitiu manter taxas positivas de crescimento do PIB, “aprofundando” o desenvolvimento industrial. Esta política, embora contrariasse boa parte do empresariado industrial – que desejava um crescimento mais “horizontal” –, permitiu expandir a renda das classes populares através de uma política de elevação real dos salários mais baixos. Esta breve descrição mostra que os dilemas políticos que distinguem México e Brasil foram mais nuançados do que simplesmente distribuir versus crescer. Trata-se também de distinguir entre formas de crescimento e, como já indicamos, formas de distribuição. Isso tornaria menos rígida a análise, permitindo captar disputas e alternâncias no interior das coalizões de sustentação dos estados cardenista e varguista.
4) A partir de 1982, a crise da dívida fez com os estados mexicano e brasileiro perdessem suas condições materiais de reprodução. De fato, restringiram-se brutalmente as condições de distribuição e de crescimento econômico que davam base econômica à sua legitimidade política. A partir das moratórias de agosto e dezembro de 1982, tanto os que detém o leme do Estado quanto as associações e tendências empresariais, de classe média e de trabalhadores que ocupam distintas posições no interior da coalizão política dominante e entre os dominados, passam a atuar de forma que tendeu a divergir do seu padrão usual. A redução drástica de recursos e as oscilações de conjuntura dificultaram a que os governos de turno atendessem às expectativas usuais dos vários segmentos sociais. No México, o Estado oscilou bruscamente entre uma política de estilo “hiper-revolucionária”, nacionalizando os bancos, até uma “contrarrevolucionária” cortejando o empresariado privado e restringindo as rendas dos assalariados. No Brasil, o Estado oscilou entre penalizar as empresas estatais e dos assalariados, em um primeiro momento, e a impor restrição às grandes empresas privadas. Esses movimentos abruptos dos que detinham os lemes do estado e as consequentes reações dos agrupamentos atingidos tenderam a romper tanto a força das instituições reguladoras da relação Estado/sociedade como a força das instituições que antes preservavam a unidade das elites dirigentes. Em suma, o que vai explicar as direções diferentes dos processos de transição de Brasil e México será, pois, menos as respectivas instituições tradicionais reguladoras e mais o modo como as elites dirigentes romperam os padrões institucionais para superar o estrangulamento externo dos anos 1980.
Referências consultadas
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