Publicamos hoje o sétimo texto de Brasilio Sallum Jr. (USP) na série BVPS Autorais: “A estratégia do Brasil na globalização”. O artigo foi publicado originalmente em outubro de 1997 na revista Bovespa.
Neste texto, o sociólogo analisa a estratégia brasileira de desenvolvimento durante os anos 1990 para enfrentar o mundo que se globalizava. Recorrendo aos termos de nossa tradição histórica, Sallum Jr. denomina essa estratégia de liberal-desenvolvimentista, na medida em que ela se constituiu a partir da combinação de tendências neo-liberais e nacional-desenvolvimentistas, duas orientações ideológicas que balizaram o debate em torno da política econômica brasileira desde o pós-guerra e atravessaram de modo próprio o governo de Fernando Henrique Cardoso.
Para conferir outros textos de Brasilio Sallum Jr. publicado na série Autorais, clique em: I, II, III, IV, V e VI.
Boa leitura!
A estratégia do Brasil na globalização
Por Brasilio Sallum Jr. (USP)
As reformas liberalizantes que acompanham o processo de globalização têm afetado os mercados financeiros em todo o mundo. As bolsas oscilam, em parte, segundo o ritmo em que as reformas avançam ou são bloqueadas. É preciso estar atento, porém, não só à desregulamentação ou às privatizações, mas também às novas formas de regulamentação da economia. Elas terão importância crucial no futuro de cada sociedade nacional.
De fato, a globalização colocou os Estados nacionais em uma nova situação estratégica. Todos eles perderam, em medida maior ou menor, a capacidade de comando sobre empresas e mercados. Porém, o mais importante é que eles estão mudando ou tendem a mudar de orientação. Vale lembrar aqui as palavras pioneiras de Susan Strange, autora de States and Market, quando ela observa que os Estados “aos poucos estão engajando-se num jogo competitivo diferente: eles estão competindo por participação no mercado mundial como meio mais seguro de aumentar a riqueza e a segurança econômica”.
Por mais unilateral que pareça essa afirmação, ela chama a atenção para o fato de que hoje a questão central não é tanto se cada sociedade se integra ou não ao capitalismo transnacionalizado (de fato várias sociedades estão à margem do sistema, principalmente na África), mas como está integrada e, mais importante ainda, o que vem fazendo para mudar sua posição na ordem global. Este é núcleo do que pretendo discutir aqui. É possível identificar no Brasil uma estratégia de desenvolvimento? Quer dizer, é possível perceber na sociedade brasileira uma orientação básica que surge das políticas governamentais tentando moldar as atividades econômicas no seu território e sua relação com a economia global?
Saliento desde já, para que não haja engano, que estratégia como aqui a entendo não é produto necessário da ação planejada do governo. Pelo contrário, ela dá ênfase à orientação que surge, ao longo do tempo, do conjunto de medidas governamentais resultantes, elas próprias, do entrechoque de forças políticas, inclusive de associações empresariais e de trabalhadores.
Estratégia brasileira
Voltando à questão central – é possível identificar hoje no Brasil uma estratégia de desenvolvimento? – podemos dizer que sim, o Brasil vem construindo uma estratégia para enfrentar o mundo que se globaliza. Ela vai surgindo, aos poucos, da adaptação do projeto liberal, herdado por Fernando Henrique do governo Collor e aprofundado com o Plano Real, e das pressões provenientes da sociedade organizada que exige uma presença mais ativa, mais agressiva do Estado frente aos desafios postos pela competição global.
Podemos denominá-la, usando termos de nossa tradição histórica, liberal-desenvolvimentista, com a particularidade de que se projeta para além das fronteiras nacionais através da organização de um bloco regional, o Mercosul. Trata-se de estratégia dúplice, de duas faces, porque liga tendências neo-liberais e nacional-desenvolvimentistas, orientações de política econômica que, sob variedades diversas, estiveram em choque no Brasil desde a Segunda Guerra Mundial.
Esta duplicidade atravessa inclusive o próprio governo Fernando Henrique. Ele governa decidindo a cada dia uma disputa sempre renovada entre as duas tendências. De um lado, o Ministério da Fazenda e o Banco Central, de orientação liberal, priorizam o “ajuste” macroeconômico, que assegure a estabilidade da moeda. Opõem-se, em geral, a políticas de proteção ou estímulo a quaisquer segmentos produtivos, apostando nas virtudes do mercado como suficientes para gerar desenvolvimento. De outro lado, os ministérios do Planejamento (principalmente na época de José Serra), o da Indústria e Comércio, o das Comunicações e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) concentram os agrupamentos de orientação desenvolvimentista. Eles consideram que a preservação, modernização e ampliação das atividades produtivas e de serviços no país exigem também a indução do Estado.
A novidade histórica da presente estratégia é que os liberais têm o domínio da política econômica e apenas sob pressão fazem concessões às iniciativas dos desenvolvimentistas. Foi assim com a mudança da política de câmbio nos primeiros meses de 1995, com a elevação das tarifas alfandegárias de veículos, eletrodomésticos e mais de uma centena de produtos, com a política industrial para o setor automotivo e assim por diante.
Digo novidade histórica porque, em geral, desde a década de 1950 até os anos 1980 (com poucos anos de exceção) foram nacional-desenvolvimentistas – de plumagens variadas, é verdade – os que tiveram o timão do Estado.
De qualquer modo, é importante sublinhar que as novas circunstâncias históricas, as do capitalismo em processo de globalização, e a convivência conflitiva das duas tendências no governo Fernando Henrique mudaram o perfil original de cada uma delas.
O desenvolvimentismo, nas novas circunstâncias, continua industrializante, mas exclui a participação empresarial do Estado no sistema produtivo. Seus partidários não almejam, como antes, construir no país uma indústria autossuficiente, um sistema industrial completo e integrado. Por isso, o qualificativo “nacional” já não lhes cabe. No entanto, vêm com desconfiança as políticas de abertura indiscriminada do mercado interno à competição externa. Aspiram usar as políticas do Estado para desenvolver no país o máximo possível de atividades produtivas que sejam competitivas em termos globais. Sua associação com os liberais restringe, no entanto, as possibilidades de realizar tais objetivos por meio de formas elaboradas de intervenção estatal.
A componente liberal, por sua vez, depois que se decidiu transferir quase todas as empresas do Estado para a iniciativa privada, eliminar a discriminação contra as empresas de capital estrangeiro e depois que se chegou à última fase do programa de abertura comercial, limita-se a assegurar prioridade para o equilíbrio das contas públicas e para o controle estrito da moeda. Isso não é pouco, pois restringe em muito o grau de arbítrio na intervenção do Estado. Deixa um espaço considerável, porém, para uma atuação cada vez maior do Estado como indutor de atividades. Exemplo recente são os estímulos tarifários e financeiros aos investimentos na área de telecomunicações.
O abandono da perspectiva nacional-autárquica e a articulação entre desenvolvimentismo e liberalismo tem ganho expressão também no plano da política externa brasileira. A diplomacia brasileira constrói uma rede de alianças regionais em dois círculos concêntricos. No círculo externo, mais frouxo, estabelece uma rede de acordos que integram o país à América do Sul em termos energéticos, e podem ancorar relações comerciais mais intensas no futuro. No círculo menor, mais forte, estabeleceu a aliança com a Argentina que desembocou na transformação do Mercosul em União Aduaneira. Essa aliança tem um sentido mais amplo do que a de estimular o comércio regional. Trata-se de valorizar, também, os espaços econômicos nacionais, incluindo-os em um espaço mais amplo e específico para torná-los mais atraentes para os investimentos das transnacionais.
Limites específicos
Além do liberal-desenvolvimentismo ser, como qualquer estratégia, apenas uma tentativa de moldar a atividade socioeconômica, sublinho aqui duas de suas limitações específicas. Uma delas é o seu caráter ad-hoc. A estratégia vem surgindo de medidas que são fruto das circunstâncias, das pressões e contrapressões sobre o governo e de luta entre grupos no interior do governo. Várias atividades produtivas foram protegidas com tarifas de importação e financiamento especial só depois de um longo período de disputas políticas. Assim foi com os veículos, eletrodomésticos e vários outros produtos, inclusive brinquedos. Qual o critério para essas decisões? Quais os limites para esses estímulos? Só os regulamentos da Organização Mundial do Comércio? Não seria o caso de ter critérios gerais, não arbitrários, para adotar e desenhar políticas de proteção e estímulo setoriais? Sem isso, intervenção pode virar favor. E sem um mínimo de organização dificilmente chegaremos a ser, nas novas circunstâncias, competidores de primeira classe.
Outra das características do liberal-desenvolvimentismo é não combater de frente um dos nossos mais terríveis problemas: a distribuição extremamente desigual da renda. É certo que houve desde 1994 uma melhora na distribuição da renda. Mas ela foi subproduto da estabilização. É verdade que a prioridade dada ao ensino básico e a melhoria na qualidade das políticas sociais são inovações importantes. E que a distribuição de terras é maior do que em governos anteriores. Mas tudo isso está longe de ser suficiente em uma sociedade que tem um dos mais altos índices mundiais de desigualdade social.
A política de reforma agrária é um dos exemplos típicos dessa insuficiência. Ela se destina basicamente a esvaziar o Movimento dos Sem Terra. Distribui terras o mais rápido possível para tirar a sua bandeira de luta. Só que isso não resolve o problema de fundo. Além de distribuir, é preciso ter uma boa política de assentamento. Por que não se cuida de inserir os assentados em circuitos produtivos e de comercialização modernos para que tenham condições de manter-se na terra e ascender socialmente? Sem isso, a reforma agrária é quase ilusão. Contribui pouco para reduzir a exclusão social. Como a oposição de esquerda é inoperante (exceto o MST), pois articula cada vez menos as demandas populares, as chances de que consigamos romper a médio prazo as barreiras da exclusão social são muito pequenas.
Em suma, a sociedade brasileira parece ter encontrado um caminho para ajustar suas estruturas produtivas às novas circunstâncias mundiais. Mas a estratégia liberal-desenvolvimentista ainda não mostrou ter impulso suficiente para romper com algumas de nossas piores tradições e nos levar a um grau de civilização do qual possamos nos orgulhar não só pela riqueza, mas também pela equidade.
