Na véspera do 1º turno das eleições municipais no Brasil, a BVPS tem o prazer de apresentar uma série especial dedicada a um tema crucial para a compreensão da política brasileira: o poder local e as eleições municipais. Nela buscamos aprofundar o entendimento sobre as dinâmicas políticas que ocorrem nos municípios brasileiros, explorando suas raízes históricas, manifestações contemporâneas e implicações para o futuro da democracia no país.
A importância do poder local na política e na formação nacional é um tema central e recorrente na tradição do pensamento político-social brasileiro e da ciência política, dos primeiros ensaios de interpretação do Brasil até as análises de conjuntura contemporâneas.
As eleições municipais representam a face mais próxima da democracia para o eleitor, pois lidam diretamente com as questões cotidianas. Prefeitos e vereadores têm a tarefa de responder de forma mais direta e ágil às necessidades locais. Ao eleger representantes municipais, os cidadãos optam por projetos de políticas públicas que impactam suas vidas de forma imediata, como a gestão de escolas, postos de saúde, transporte público e a qualidade dos serviços urbanos. As eleições municipais também podem revelar tendências políticas mais amplas. O comportamento eleitoral e as escolhas feitas nas cidades frequentemente indicam padrões e mudanças que podem se refletir em eleições de maior escala, como as estaduais e federais. Além disso, prefeitos e vereadores muitas vezes desempenham um papel estratégico na articulação entre governos estaduais e federal, atuando como mediadores entre os interesses locais e as políticas nacionais. Desta forma, as eleições municipais são uma oportunidade para fortalecer a governança local e a participação popular e facilitam o diálogo entre eleitores e representantes, o que é essencial para o funcionamento de uma democracia mais inclusiva e eficiente. Longe de ser apenas um reflexo em menor escala, a esfera municipal é, portanto, um laboratório onde se manifestam, de forma mais direta e palpável, as relações de poder, os conflitos de interesse e as transformações sociais que moldam, com alcance considerável, a realidade brasileira.
Não à toa, na tradição do pensamento político-social brasileiro, o estudo do poder local está frequentemente entrelaçado com temas como a formação do Estado nacional, as relações entre o público e o privado, as estruturas de dominação política e as peculiaridades do federalismo brasileiro. Preocupações que se somam a análises que buscam na própria dinâmica social desvendar os mecanismos das relações de poder local, como as novas formas de controle territorial, de práticas clientelistas, de personalismo político e de interconexão entre poder econômico e político. Portanto, no repertório do pensamento político-social – com o qual esta série busca um diálogo crítico e aberto – e para além dele, o poder local e as eleições municipais se apresentam como chaves analíticas fundamentais para entendermos as raízes e os desafios da democracia brasileira.
Iniciamos a série com uma versão do artigo do cientista político Fernando Limongi (USP) intitulado “Eleições e Democracia no Brasil: Victor Nunes Leal e a Transição de 1945”, que justamente alia o uso recursivo desse repertório para analisar uma conjuntura política específica, mas decisiva, para os rumos da política brasileira. O texto discute a transição democrática no Brasil em 1945, usando como base teórica a obra Coronelismo, Enxada e Voto (1946), de Victor Nunes Leal. Na interpretação de Limongi, para Nunes Leal, a estrutura agrária herdada do período colonial era o principal obstáculo ao funcionamento adequado do governo representativo no Brasil. A dependência econômica e social dos trabalhadores rurais em relação aos grandes proprietários de terra resultava no “voto de cabresto”, impedindo a expressão livre da vontade política dos eleitores. No entanto, Limongi argumenta que essa explicação baseada apenas na estrutura agrária é insuficiente para explicar a ruptura democrática de 1945, e destaca que “a preocupação central que estrutura o texto diz respeito às condições que permitem que eleições ganhem contornos competitivos, isto é, quando o governo pode vir a ser derrotado nas urnas”.
O autor propõe que outros fatores, como o “governismo” e a falta de autonomia dos municípios, são cruciais para entender tanto a persistência do coronelismo quanto a transição para eleições competitivas. O texto de Limongi é, assim, exemplo de como uma leitura crítica e ao mesmo tempo criativa de um clássico lança luz a processos recalcitrantes da sociedade brasileira, como sobretudo as condições institucionais e políticas que permitiriam a consolidação da democracia no Brasil.
Os posts serão publicados sempre às sextas-feiras até a semana seguinte ao 2º turno das eleições. Convidamos nossas leitoras e leitores a acompanhar esta série sobre, nas palavras da socióloga Maria Isaura Pereira de Queiroz, o eixo da vida política nacional.
Lucas Carvalho (UFF e coordenador do CP de Pensamento social da SBS) e
Rennan Pimentel (doutorando IESP-UERJ)
Trechos de “Eleições e Democracia no Brasil: Victor Nunes Leal e a Transição de 1945”[*]
Por Fernando Limongi (USP)
A eleição de 1945 marca o início da primeira experiência democrática do Brasil. Eleição, por si só, não é condição suficiente para qualificar o regime nascente como democrático. Eleições não eram novidade na história política do Brasil, afinal, direta ou indiretamente, governantes foram eleitos por mais de cem anos, de 1822 até 1930. Ainda assim, há uma ruptura em 1945: eleições passam a ser competitivas. Há uma mudança na natureza do processo eleitoral e o governo perde o controle que sempre tivera sobre o processo eleitoral. Por quê? O que havia mudado no país para que esta alteração tivesse lugar?
Em geral, a literatura nacional não enfrenta esta questão. Há, por certo, referências ao longo processo de modernização desencadeado pela Revolução de 1930, por meio do qual são criadas as condições necessárias à vigência de um regime democrático. Nesse tipo de análise, os planos socioeconômico e institucional se combinam. Assim, a criação da Justiça Eleitoral, por exemplo, passa a ser vista como parte deste amplo processo de transformação estrutural da sociedade. Sob esta lente analítica, a ruptura verificada em 1945, quando notada, acaba sendo minimizada. Ironicamente, o trabalho seminal sobre a transição do Estado Novo à Democracia de 1946, o brilhante estudo de Maria do Carmo Campello de Souza1, frisa a continuidade entre os dois períodos, minimizando, implicitamente, a novidade.
Victor Nunes Leal é um dos poucos autores a enfatizar e problematizar a ruptura verificada em 1945. Sua obra é usualmente lida para dar conta dos vícios das práticas eleitorais vigentes no Império e, sobretudo, na Primeira República. Os comentários esparsos contidos na obra sobre o período que segue à queda do Estado Novo raramente merecem menção. Contudo, por limitados que sejam, tais comentários são essenciais para o entendimento da obra e de suas proposições centrais. Uma explicação consistente das razões que levam à deformação do governo representativo pede que se explicitem as condições em que este funciona adequadamente. Por isto mesmo, por laterais e localizados que sejam, os comentários sobre o regime nascente são cruciais para o argumento contido no livro. E, quando lido desta forma, Coronelismo, Enxada e Voto ganha maior relevância e atualidade. Dito de forma direta, o livro permite distinguir a história eleitoral do país em dois grandes períodos em que a eleição de 1945 funcionaria como o divisor de águas, o período em que eleições não eram e o em que se tornaram competitivas.
Neste texto, retorno a Coronelismo, Enxada e Voto para discutir a evolução do governo representativo no Brasil. Mais especificamente, pretendo retomar um velho debate, a saber, o das condições necessárias para a vigência do governo democrático. Meu objetivo não é oferecer uma leitura alternativa ou uma nova interpretação da obra, mas simplesmente usar as reflexões ali contidas como ponto de partida para entender as transformações no processo eleitoral que levaram à emergência da democracia. Busco identificar as explicações causais contidas na obra para perguntas específicas, provavelmente menos abrangentes do que as enfrentadas pelo autor e pela maioria de seus comentadores. Dito de forma direta, a preocupação central que estrutura o texto diz respeito às condições que permitem que eleições ganhem contornos competitivos, isto é, quando o governo pode vir a ser derrotado nas urnas.
Grande propriedade e voto de cabresto
O caráter não competitivo das eleições não decorre da estrutura social do país. A grande propriedade e a sujeição do trabalhador rural ao proprietário não são condições suficientes para explicar a ausência de competição política no plano local. A razão é simples, conforme explica o próprio Nunes Leal:
A primeira observação de quem estuda o coronelismo é, natural e acertadamente, atribuí-lo à hegemonia social do dono de terras. Mas é preciso entender essa hegemonia apenas em relação aos dependentes da sua propriedade, que constituem seu maço de votos de cabresto. Não é possível entender essa hegemonia em relação a todo o município (Nunes Leal, 1975: 53).
Assim, no plano local, diferentes facções políticas disputam o poder. Segundo Nunes Leal, eleições locais são “renhidas” e mais “verdadeiras” que as estaduais e nacionais:
As eleições municipais constituem pelejas tão aguerridas em nosso país, justamente porque é pela comprovação de possuir a maioria do eleitorado no município que qualquer facção local mais se credencia às preferências da situação estadual (Nunes Leal, 1975: 49).
Há, portanto, confronto entre diferentes “coronéis”. Mais do que isso, estes tendem a ser violentos. A base política última e os métodos a que recorrem para arregimentar seus eleitores são, muito provavelmente, os mesmos. Contudo, o objetivo último dessas disputas é se “credenciar” junto à situação estadual. O que cada facção procura é comprovar que tem a maioria do eleitorado do seu lado. Logo, em cada município, há coronéis que se perfilam com o governo e os que se encontram na oposição.
Eleições locais são “aguerridas”, “renhidas”, violentas, contudo, não são verdadeiramente competitivas. A facção vitoriosa na disputa local adere ao governo estadual e, ao fazê-lo, passa a contar com os recursos do Estado para assegurar a vitória nas disputas futuras. O controle sobre o Estado, sobretudo o uso da violência, legal e extralegal, garante a perpetuação no poder. Estabelece-se, assim, o sistema de trocas ou reciprocidade que alimenta o compromisso entre o coronel e o governo estadual.
Nunes Leal argumenta que, se os municípios tivessem autonomia legal e financeira, a maioria do eleitorado poderia exercer livremente suas escolhas. Contudo, enquanto a dependência do município ao governo estadual permanecer, “mesmo as eleições municipais mais livres e regulares funcionarão, frequentemente, como simples chancela de prévias nomeações governamentais” (Nunes Leal, 1975: 52).
Fraude, violência eleitora e democratização
O mecanismo representativo se inverte quando o governo controla a manifestação das urnas. Eleitores não têm escolha. Sua vontade é dada de antemão pelo sistema de trocas em que estão envolvidos. E, na realidade, os coronéis tampouco têm espaço para fazer escolhas. Nesta inversão, sem dúvida alguma, fraudes desempenham um papel importante. Contudo, uma coisa é dizer que as práticas correntes fraudam os princípios do sistema representativo, outra é dizer que estas “verdadeiras mistificações eleitorais” eram objetos de fraude. Há que se distinguir, portanto, o juízo de que os princípios do sistema representativo são fraudados da ocorrência das fraudes. Ainda que a distinção possa parecer bizantina, não é assim tão fácil distinguir uma coisa da outra sem incorrer em anacronismos. Por exemplo, aos olhos contemporâneos, a prática do voto público ou a descoberto é suficiente para levantar suspeitas sob a lisura do pleito em questão.
Contudo, pelas razões já identificadas anteriormente, o voto público e aberto foi tido por muito tempo como desejável e, mesmo, como um anteparo necessário à ação das influências corruptoras e nefastas sobre a vontade independente do eleitor. Pretender votar de forma sigilosa só pode ser justificado por aqueles que cederam a pressões corruptas e indignas. O eleitor provaria sua independência ao declarar seu voto publicamente.
Portanto, ao se referir à fraude eleitoral, é preciso ter claro o que estava autorizado na lei eleitoral vigente. Em um sentido estrito, a fraude pode ser definida como a alteração dos resultados expressos nas urnas de forma ilegal. Se definida desta maneira, deve-se concluir que a fraude é um componente menor no funcionamento do sistema representativo descrito por Nunes Leal. E a razão para tanto é a própria lógica que alimenta e sustenta o governismo. Se todos os atores envolvidos no processo se comportarem como o esperado, e como vimos, não há razão para que não o façam, por que seria necessário recorrer à fraude?
Quando se debate a fraude eleitoral na Primeira República, o papel da Comissão de Verificação de Poderes sempre vem à baila. Contudo, a despeito de toda a importância que normalmente lhe é atribuída, Nunes Leal a vê como um elemento acessório e menor na cadeia de acordos e compromissos que sustentam o governismo. Comentando a montagem da Política dos Governadores e o papel que a “engenhosa máquina de depuração e degola dos candidatos oposicionistas” desempenhava em seu interior, Nunes Leal nota que o “reconhecimento funcionava, portanto, como instrumento complementar da dominação pelas situações estaduais” (Nunes Leal, 1975: 247). Em geral, presidente e governadores eram capazes de acomodar seus interesses, sendo desnecessárias as alterações explícitas dos resultados eleitorais. Somente “nas vésperas da sucessão presidencial é que este lago tranquilo costumava, por vezes, encrespar-se, quando alguns governadores divergiam da escolha do candidato oficial” (Nunes Leal, 1975: 246). Em outras palavras, as degolas eram reservadas para momentos críticos, nos poucos momentos em que o equilíbrio se rompia, quando o lago tranquilo se encrespava.
Não segue deste comentário que eleições fossem limpas ou verdadeiras, como quer que estes termos sejam definidos. Pacíficas, como já foi observado, com certeza não eram. Nunes Leal corrobora o juízo corrente e disseminado acerca dos vícios que caracterizaram as práticas eleitorais no Império e na Primeira República. O processo como um todo seria maculado, do alistamento à apuração, passando obviamente pelo próprio ato de votar. Ainda que assim fosse, o argumento invocado para minimizar a importância da Comissão de Verificação dos Poderes pode ser usado para qualificar o que de fato ocorria nos demais momentos do processo eleitoral.
Além do mais, como notado anteriormente, é necessário observar que a crítica generalizada às práticas eleitorais passadas acaba por perder a necessária perspectiva histórica. O que se entende por eleições “verazes e limpas” se modificou no tempo. Como já salientado, Nunes Leal minimiza os efeitos do Código Eleitoral de 1932, assim como de suas modificações posteriores sobre o aperfeiçoamento do processo eleitoral. Não que repute as inovações feitas como nulas. As eleições ocorridas após a instauração da Justiça Eleitoral são tidas como as mais limpas e verdadeiras de quantas tivemos. Contudo, por si só, retirar do governo o controle direto sobre as diferentes fases do processo eleitoral não é suficiente para afastar inteiramente a sua influência sobre os resultados eleitorais. O essencial não teria mudado. Tome-se, a título de exemplo, o seguinte comentário:
Com efeito, de todas as eleições havidas até então foram as de maio de 1933 as mais regulares quanto ao mecanismo de alistamento, da votação e apuração do reconhecimento. Na cúpula do sistema estava o TSE, que decidia as dúvidas e impugnações em estilo judiciário, isto é, pelo alegado e provado, e segundo consta, sem interferência da política partidária. Apesar disso, os deputados que representavam a situação política nos respectivos estados foram em muito maior número que os oposicionistas. A verdade formal das eleições não impediu, portanto, o predomínio do governismo, cujos fatores já não podiam ser considerados exclusiva ou preponderantemente políticos (Nunes Leal, 1975: 242-3).
O governismo poderia, portanto, conviver com a verdade formal das eleições. Para que vença eleições, o governo não precisa recorrer ao controle direto do processo eleitoral. Nunes Leal observa que
o código de 1932, aperfeiçoado pela reforma de 35, apesar dos louvores que mereceu, não punha fim à costumeira coação dos partidos oficiais. Não nos referimos à coação direta e material no dia do pleito ou no ato de votar. Nem era esta a mais frequente modalidade de compressão do voto na vigência das leis anteriores. Aludimos à coação difusa, mas efetiva, que em muitos lugares precede as eleições no interior do país; ao ambiente de insegurança adrede criado para os eleitores da oposição, que nos menores municípios toda gente conhece; à violência preparatória, atual ou iminente manifestada com pertinácia em pequenas ou grandes façanhas, dias, semanas e até meses a fio. Para esse tipo de coação, não havia remédio segundo a interpretação restritiva que lhe deu o Tribunal Superior Eleitoral (Nunes Leal, 1975: 234).
O governismo, portanto, depende menos da coação direta e localizada, forma de “compressão do voto” menos frequente do que normalmente se pensa, do que da difusa e continuada. A Justiça Eleitoral pode minorar a primeira, mas se julgou incapaz de remediar a segunda. A distinção é importante. Há duas formas de coação, a direta e a difusa. Neste ponto, como em outras oportunidades, Nunes Leal se vale de Domingos Velasco para especificar a forma pela qual a coação difusa toma corpo: o uso da violência para afugentar das urnas o eleitorado oposicionista. O ponto merece ênfase por especificar a maneira pela qual a “carta branca” recebida pelos poderosos locais se transformava em uso da violência, no mais das vezes amparadas pelas autoridades, com vistas a assegurar a vitória nas urnas. Negar a oposição o exercício do direito ao voto, eis, de forma resumida, como a compressão eleitoral funcionava.
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O Brasil conviveu com eleições entre 1822 e 1930. Voltou a ter eleições regulares em 1945. Contudo, as eleições pós-queda do Estado Novo assumiram caráter radicalmente diverso das verificadas anteriormente. O período que se inaugura com a eleição de 1945 registra a primeira experiência do país com a democracia. A questão que se coloca é, pois, evidente. Por que eleições não eram competitivas e passaram a sê-lo?
Não faltam explicações para a primeira parte da pergunta. As condições objetivas para a prática de eleições “limpas e verazes” não estavam dadas. Enquanto estas condições perdurarem, não se poderá observar senão um arremedo de governo representativo no Brasil. Explicações deste tipo abundam na literatura nacional. Em última análise, todas remetem ao mesmo ponto, à formação histórica peculiar do país, à sua estrutura social inadequada e em descompasso com as exigências do governo representativo. Haveria uma dissintonia entre o real e o formal, entre o país real e o país legal.
A segunda parte da pergunta raramente é objeto de tratamento. O que teria mudado em 1945? O fato de o Estado Novo ter suspendido o processo eleitoral por um período relativamente longo contribuiu para colocar a questão na penumbra. Mas o fato é que o contraste entre os dois grandes períodos raramente é feito. Poucos autores enfrentam a questão. Note-se: explicar a queda de Vargas e a derrocada do regime autoritário não é o mesmo que explicar a emergência da democracia. Por que o regime nascente teria que ser democrático?
Tomando o “governismo” como o fio condutor da obra, Coronelismo, Enxada e Voto ganha nova coloração. A estrutura agrária deixa de ser um fator determinante. O argumento se desloca da estrutura agrária para o “amesquinhamento do município”. É o fato de o poder local não ser dotado de autonomia legal e financeira que explica o caráter não competitivo assumido pelas eleições. Facções locais lutam para se credenciar como os representantes da situação, do oficialismo. A adesão à oligarquia dominante no Estado garante a perpetuação da elite local no poder. A natureza da troca de apoios é política e independe da base social sobre a qual o poder local se assenta. O crucial é que a elite local conte com a “carta branca” para coagir a oposição e consolidar seu poder.
Eleições, contudo, não são pura farsa ou completa mistificação. Eleições funcionam como aferidor da força dos diferentes grupos, um indicador da força relativa das facções locais para impor a ordem. O controle do eleitorado é uma função do poder social do chefe local. Vencer as eleições é dar provas desse poder.
Nunes Leal não descarta a possibilidade de uma restauração do “governismo”. As condições políticas para tanto eram amplamente favoráveis. O PSD conta com ampla maioria na constituinte, e Dutra inicia seu mandato sob a égide da Constituição de 1937, o que lhe conferia o direito de nomear os governadores estaduais e, por meio destes, os prefeitos, podendo assim influir diretamente nas eleições estaduais e municipais.
A explicação oferecida é política e não social. Nunes Leal minimiza o impacto do Código Eleitoral de 1932 e de suas transformações subsequentes. No seu argumento, subentende-se que o governo ainda pode manter a “compressão eleitoral” em operação mesmo quando alijado do controle direto do processo eleitoral.
Nota
Artigo originalmente publicado na revista Dados, v. 55, n. 1, 2012.
Referências
LEAL, Victor Nunes. (1975) [1949]. Coronelismo, Enxada e Voto. São Paulo: Editora Alfa-Ômega.
