BVPS Edições | Autorais Maria Victoria Benevides

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A BVPS Edições apresenta sua nova série Autorais, que tem a honra de publicar, neste primeiro semestre de 2025, textos de Maria Victoria Benevides, uma das grandes referências da ciência política e da sociologia brasileiras. Atualmente Professora Emérita da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo, onde atuou por décadas, e presidente da Comissão Arns, Benevides também foi professora e orientadora na pós-graduação em Direitos Humanos da Faculdade de Direito da USP. Sua trajetória é marcada pela defesa da cidadania, da democracia participativa e dos direitos humanos — áreas em que contribuiu de forma vigorosa tanto na pesquisa acadêmica quanto na ação pública.

Serão publicados 10 textos, quinzenalmente, sempre às quartas-feiras, que revelam a amplitude dos temas tratados por Benevides ao longo de sua extensa trajetória intelectual. Em três blocos, visitaremos temas da teoria política, da política brasileira no período de 1945 a 1964, dos direitos humanos e da educação para a democracia. Em tempos de novas ameaças à democracia e de urgência na renovação do compromisso republicano, revisitar sua obra é mais que um exercício intelectual: é um gesto de resistência.

Agradecemos a Maria Victoria por nos permitir compartilhar com leitoras e leitores da BVPS uma amostra de seu pensamento combativo e rigoroso, que tanto honra as ciências sociais brasileiras. Sua trajetória é testemunho de que a defesa da democracia é também uma missão ética que atravessa gerações.

O texto que inaugura a Autorais Maria Victoria Benevides é “Nós, o povo: reforma política para radicalizar a democracia”, publicado em 2003 como capítulo do livro Reforma política e cidadania.

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Nós, o povo: reforma política para radicalizar a democracia

Por Maria Victoria Benevides

A política é a arte de adquirir poder na pólis; e o ensino da política consiste em fazer com que os educandos aprendam como ter o máximo de poder na pólis, pela ação e pela palavra.

(Segundo Protágoras, no diálogo platônico, 319a).

Política é sempre ação coletiva. Requer uma vocação especial para a identificação, a articulação e a busca de soluções para os problemas decorrentes de interesses heterogêneos, muitas vezes conflitantes, mas sempre coletivos (“política” que é feita só em torno de interesses pessoais ou grupais pode ser compadrio, negócio, ou até mesmo cosa nostra, mas certamente não será aquilo que, pelo menos desde Aristóteles, é identificado com a busca do bem comum). Política exige organização e organizadores, o que pressupõe tanto a definição dos agentes e dos espaços físicos e institucionais, como a clareza quanto aos fins e aos meios visando a realização de um programa de ação. Essa é, aliás, a grande função social dos partidos: organizar a política como ação coletiva. 

A reforma política tem sido assunto quase restrito à atividade parlamentar e, portanto, partidária – o que já coloca uma delicada questão de eficácia e legitimidade frente à opinião pública. Pois em todo o mundo os partidos estão em baixa, fruto de críticas generalizadas (muitas vezes justificadas), chegando-se ao extremo do caso italiano, quando o povo votou contra o financiamento público, para expressar o horror ao que considera “partitocracia”. No Brasil, o desprezo pelos partidos só não é maior devido ao desconhecimento das siglas, direcionando-se o desamor diretamente sobre “eles”, os políticos e parlamentares, vistos, na melhor das hipóteses, como inúteis, na pior como corruptos. Tudo isso — já bastante sabido desde os luzias e saquaremas do Império — é absolutamente lastimável e tem como sinistra consequência a desmoralização da democracia representativa, quando não da própria atividade política, então desacreditada como possibilidade de transformação. Democrata convicta e radical, estou entre os muitos que preferem um Parlamento mofino a um Congresso fechado; acredito que fora da política não há salvação (a alternativa é a violência) e que podemos esperar benefícios de reformas políticas, embora tão faladas quanto postergadas. 

Hoje, nossos partidos (com honrosas e conhecidas exceções) não exercem aquela função precípua porque, simplesmente, não o desejam – parece que estão bem assim, com regras que os beneficiam. Muitos são máquinas eleitorais e as tais “legendas de aluguel” durante as campanhas, ou máquinas parlamentares, atuando como lobbies pagos pelo erário. Sua reforma é tão necessária quanto a realização de eleições ou o ar democrático que queremos respirar, com liberdades públicas e imprensa livre. Mas a julgar pelo andar modorrento dos pretensos reformistas, caímos num círculo vicioso: não consolidamos a democracia porque nos faltam verdadeiros partidos, não temos partidos porque nos falta verdadeira democracia. Como diria Eça de Queirós, “estamos bem arranjados”! 

Parece claro, portanto, que se não dermos um passo adiante na crítica e na apresentação de propostas, nada conseguiremos. O reconhecimento realista de todas as mazelas de nosso sistema político não deveria impedir a cobrança de reformas que nem são “xiitas”, nem inexequíveis. Fala-se tanto em reforma eleitoral e partidária. Podemos começar por aí, tendo como alvo o ataque ao velho vício de nosso extremado personalismo, tão bem examinado por Sérgio Buarque de Holanda. A reforma do sistema eleitoral é indispensável (com prioridade para a lista fechada, a fidelidade e o financiamento público dos partidos) e a reforma política mais ampla deverá partir das premissas seguintes: maximizar a expressão da vontade popular nos processos eleitorais; aumentar a transparência e a eficácia dos instrumentos de combate à corrupção; aperfeiçoar as instituições republicanas e o controle democrático dos meios de comunicação de massa; implementar e consolidar as formas institucionais de participação popular nos processos decisórios, destacando, também, a educação política do povo; alargar, em todos os campos, as formas de inclusão social, em nome da democracia, entendida como regime da soberania popular e do respeito integral aos direitos humanos, com ênfase, para o Brasil, nos direitos econômicos, sociais e culturais. 

Neste texto, pretendo contribuir para o debate sobre reforma política e reforma da política abordando o tema da democracia participativa e deliberativa — sobretudo em relação a consultas populares (referendo e plebiscito) e o orçamento participativo —, além de apresentar algumas sugestões sobre a democratização dos meios de comunicação. As reformas dos sistemas partidários e eleitoral estão contempladas neste livro por um brilhante especialista e a iniciativa popular legislativa merece um capítulo na pena de um de seus mais ardorosos militantes.

Os fundamentos da democracia, premissas das reformas 

Os fundamentos da democracia são aqueles que garantem a legitimidade do poder e decorrem de dois princípios básicos:

  • A soberania popular ativa;
  • O respeito integral aos Direitos Humanos, com um compromisso com a ética e uma política enérgica de inclusão social.

A exigência de juntar, de modo inarredável, democracia política e democracia social rompe com a definição tradicional que restringe democracia à existência de direitos e liberdades públicas individuais e eleições periódicas — indispensáveis, é óbvio. Além disso, é preciso afirmar, com veemência, que a democracia supõe, sempre, o controle sobre as possibilidades de abuso do poder, inclusive o do povo soberano. Se democracia significa “governo do povo”, a soberania popular sem freios e regras não sustenta um regime democrático. Sem limitação dos poderes governamentais e popular e sem respeito aos Direitos Humanos, a soberania popular tende fatalmente ao abuso da maioria e à transformação, por exemplo, em “ditadura do proletariado”, ditadura da oligarquia partidária ou ditadura de um déspota. Por outro lado, o mecanismo formal da separação de poderes e a declaração de Direitos Humanos, sem que o povo exerça efetivamente o poder supremo, é mero disfarce da dominação oligárquica, ou, o que acontece frequentemente, floreio de retórica “para inglês ver”.

A experiência histórica, desde as revoluções burguesas do final do século XVIII, demonstra claramente que as grandes conquistas da República e da cidadania, o voto popular e as eleições periódicas não tornaram o povo participante ativo na vida pública. É sabido que o mecanismo de eleição dos governantes e parlamentares não impede, por si só, que uma classe social, um estamento, um partido (como no clássico exemplo mexicano, com o PRI) monopolize o poder no que se refere ao processo decisório sobre questões fundamentais da vida política, aí incluídas as decisões cruciais sobre a política econômica.

Ao enfatizar o princípio da soberania popular ativa, assumo a defesa de institutos de democracia direta, de sua efetiva implementação e ampliação. Isso não significa descartar ou diminuir a democracia representativa, obviamente indispensável e insubstituível nas sociedades contemporâneas. A oposição que muitos fazem (às vezes claramente de má-fé, tementes da “plebe ignara”) entre democracia direta e democracia representativa está, hoje, francamente superada e só contribui para deturpar a realidade das experiências de democracia participativa. Creio que as formas de democracia direta podem servir de corretivos aos vícios e desvios da democracia representativa, tão bem conhecidos entre nós — mas ninguém pensa que possam substituir a representação para cargos executivos e legislativos.

Aliás, é evidente que soberania popular ativa não significa a participação integral do povo na vida pública (o que Norberto Bobbio discutiu como o perigo do “cidadão total”). Rousseau, o grande e radical defensor da democracia direta, reconhecia que o povo não pode abandonar suas atividades privadas para se dedicar à administração da coisa pública – o que cabe, precipuamente, aos governantes e aos membros da burocracia estatal, nos vários níveis.

No plano nacional, a associação entre democracia direta e direitos humanos nos leva a reivindicar o recurso à aprovação popular de determinadas leis votadas no Parlamento, que referem aos Direitos civis fundamentais, como, por exemplo, casos de anistia a torturadores ou indenização às suas vítimas (vale lembrar o imbróglio do julgamento do colaborador Papon com os nazistas na França, considerado “crime contra a humanidade”; eu acompanhei o caso, estava em Bordeaux na época). Trata-se, igualmente, de reivindicar, por meios de participação direta, a implementação de políticas que garantam os direitos econômicos, sociais e culturais. 

Formas constitucionais de democracia direta

O princípio da soberania popular está explícito no primeiro artigo da Constituição de 1988, o qual afirma o exercício do poder pelo povo por representantes eleitos ou “diretamente”. É o que denomino um regime de democracia semidireta. O artigo 14 cita os três institutos aprovados: o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular legislativa.

As questões referentes a referendo e plebiscito abrangem a discussão sobre o objeto e os tipos de consultas e sobre os procedimentos para sua realização. Questiona-se: 

  • Devem existir consultas obrigatórias? Sobre quais temas?
  • No caso de consultas facultativas, o resultado é meramente indicativo ou vinculante?
  • Devem existir temas vedados à consulta popular?

Quanto ao procedimento: 

  • Quem pode convocar (ou autorizar) plebiscito e referendo;
  • Os prazos, o número mínimo de assinaturas e o processo de coleta;
  • A formulação da questão, a informação, os debates, o financiamento, o uso dos meios de comunicação de massa;
  • A continuidade do processo e os meios para enfrentar o bloqueio dos poderes constituídos.

Todas essas questões, de fundo e de procedimento, são igualmente importantes para a discussão da iniciativa popular.

Como o tema ainda é pouco estudado, indico o que distingue, a meu ver, referendo e plebiscito. Referendo concerne unicamente a atos normativos, de nível legislativo ou de ordem constitucional. Plebiscito, por sua vez, concerne a qualquer tipo de questão de interesse público (como políticas governamentais) e não necessariamente de natureza jurídica. Além disso, o referendo é convocado após a edição de atos normativos, para confirmar ou rejeitar. O plebiscito, ao contrário, significa uma manifestação do povo sobre medidas futuras — referentes ou não à edição de normas jurídicas.

Quanto aos prazos, creio que o referendo deverá ter um prazo predeterminado para sua apresentação, pois, se decorrer muito tempo depois da aprovação da lei, o mecanismo deixa de ser referendo — passa a ser iniciativa popular.

Segundo a doutrina, um referendo facultativo não garante, necessariamente, o acatamento, pelas autoridades, da manifestação popular. Deseja-se, apenas, conhecer a opinião do povo, o seu “sentimento” em relação a uma questão (quase sempre controversa) sobre a qual só as autoridades decidirão. É evidente que, no caso dos obrigatórios, o resultado certamente compromete uma decisão governamental.

Em certas situações históricas, quando o referendo é convocado em contexto de crise e ruptura institucional, a opção consultivo/vinculante sequer se coloca. Como, por exemplo, o referendo que levou a Itália a instituir a República (02/06/46). Ou, ainda, quando é a principal autoridade convocatória que impõe o referendo vinculante, ao identificar a manifestação popular com os destinos de seu próprio mandato, com sua própria legitimidade, como os ocorridos durante a presidência de Charles de Gaulle em 1969, na França.

Ora, independentemente da omissão do texto constitucional brasileiro sobre o tema, defendo que os referendos tenham caráter vinculante. No caso de consultas sobre decisões futuras que poderão, ou não, ser implementadas, fora do contexto normativo — tratar-se-ia de plebiscitos, e não referendos. Nesse sentido, uma votação em referendo sem consequências jurídicas e políticas é uma contradição nos termos.

Mesmo quando a autoridade não está comprometida com o resultado da consulta, a situação permanece, em si, ambígua. Duas hipóteses plausíveis confirmam essa ambiguidade. Em primeiro lugar, na hipótese de uma alta taxa de abstenção — ou, então, de confronto muito explícito entre os dois lados —, a autoridade estará muito mais constrangida do que apoiada para tomar uma decisão. Em segundo lugar, na hipótese de um resultado claramente majoritário, ficaria muito difícil contrariar a vontade popular — a qual deixaria de ser apenas “opinião”, para aproximar-se da “decisão”. O jurista belga Jan de Meyer é taxativo: “Uma consulta popular que só serve para ouvir a opinião do povo é uma aberração. Não se pede ao povo que dê sua opinião sobre qualquer coisa — pede-se ao povo para tomar uma decisão” (Benevides, 1991). Na Austrália, por exemplo, o referendo é obrigatório e vinculante apenas para revisão constitucional; mas existe um referendo consultivo quando o governo quer saber a opinião do povo antes de propor certas medidas ao Legislativo (foi assim, aliás, que — a partir de um referendo — o Parlamento rejeitou a proposta de proibir o Partido Comunista).

Outro ponto: a intervenção popular deve ser limitada? O que seria “fundamental”, o que seria “o mínimo insuprimível”? E quem definiria esse “excepcional” ou “fundamental” num dado momento? Mesmo nos países com certo êxito nas experiências de democracia semidireta, não há consenso. Uma dada questão, obrigatoriamente objeto de consulta em determinado país, pode ser justamente aquela a ser excluída em outro. A Itália, por exemplo, exclui questões financeiras, as quais, pelo contrário, exigem ratificação popular em certos cantões da Suíça e em certos Estados americanos. Em Portugal, o âmbito das consultas é muito restrito. Além da exclusão de referendo para alterações constitucionais e para “atos de conteúdo orçamental, tributário e financeiro”, estão excluídas matérias como “anistia e perdões genéricos”, aprovação das convenções internacionais (inclusive tratados de paz e de defesa — o que é, em muitos países, objeto de referendo obrigatório), e legislação sobre associações e partidos políticos, sobre as bases do ensino, sobre as eleições em geral bem como sobre “restrições ao exercício de direitos por militares”. Torna-se mais difícil saber o que será considerado “relevante” e, ao mesmo tempo, “permitido” à opinião pública.

Um caso interessante de exclusão/inclusão é o que envolve as garantias das liberdades fundamentais: há os que as excluem de referendos por considerá-las importantes demais para os riscos de se tornarem “vítimas das emoções populares” e há os que as incluem justamente por serem tão importantes que exigiriam a proteção e a vigilância do povo! No mesmo sentido, há os que consideram perigosa a realização de consultas sobre questões de princípios — pois “questões maniqueístas provocam paixões” e há os que insistem justamente na necessidade de reservar o referendo para “o essencial”, isto é, as questões que envolvem decisões “de consciência” e demandam consenso, como o estatuto das liberdades fundamentais. 

A meu ver, dois pontos devem ser enfatizados, para o caso brasileiro: um de procedimento, de ordem prática; outro, de princípio. Quanto à questão prática: depende do âmbito territorial da consulta: nacional, regional ou local. No plano local não teria sentido realizar-se referendo/plebiscito sobre temas da “grande política nacional” — como tratados internacionais ou política econômica. Já no plano nacional, não caberia, é claro, consulta sobre obras públicas municipais. Além disso, no plano regional ou local, é claro que o eleitorado terá maiores condições para conhecer, participar e julgar. Era essa a perspectiva de Rousseau, ao defender a viabilidade democrática apenas nos pequenos Estados — e era essa, também, a realidade de seu tempo. Aliás, a Suíça, berço de Rousseau e da democracia direta, responde por cerca da metade de todos os referendos realizados no mundo. Em fevereiro passado (2003) seus eleitores votaram, em expressiva maioria de 70%, a favor de duas reformas que devem, justamente, dar mais poder ao povo para decidir sobre adesão a tratados internacionais e mudanças em leis ordinárias. A reforma proposta dará a população o direito automático de contestar todos os tratados internacionais assinados pela Suíça (Folha de S. Paulo, 10/02/03, p. A10).

O que deve ficar claro é que as manifestações da soberania popular devem obedecer a certas regras processuais, para serem válidas e reconhecidas (como prazos, convocação regular, controle sobre as campanhas, sobre a coleta de assinaturas, identificação dos proponentes etc.). De qualquer modo, a soberania popular, constitucionalmente definida, é sempre uma soberania regrada. O próprio soberano se autolimita, quanto a questões de fundo ou de forma. 

Referendos e Plebiscitos

Os referendos podem ser facultativos ou obrigatórios. Não me parece haver dúvida de que uma nova Constituição deva ser objeto de aprovação popular. É evidente que a aprovação “em bloco” da Constituição configura, de certa forma, um voto muito mais simbólico do que efetivo. Para o caso brasileiro, a decisão mais acertada, a meu ver, estaria na necessidade de consulta popular sobre aqueles temas que, durante a elaboração da Constituição, tenham provocado uma divisão pronunciada no seio da Assembleia Constituinte — como, por exemplo, questões controvertidas com voto contrário de dois quintos de seus membros. Nos trabalhos constituintes, o deputado Virgílio Guimarães, PT-MG, apresentou projeto de resolução sobre a realização de plebiscito para aprovação do texto constitucional, justamente nos termos aqui defendidos. Mas seu projeto foi arquivado com parecer contrário do relator da “comissão de sistematização”.

A realização de referendos sobre reforma constitucional requer outro tipo de discussão. A Constituição brasileira não estabelece distinção entre “emenda” (Art. 60) — que é prerrogativa dos poderes Executivo e Legislativo — e “revisão”, prevista nas disposições transitórias. Fábio K. Comparato entende que ambas são, na verdade, reformas “parciais”, sendo que o processo de revisão é bem menos complexo que o de emenda. Em seu anteprojeto de 1987, Comparato propôs uma distinção clara entre emenda e revisão, conforme o alcance da deliberação, para “impedir, definitivamente, a reedição da lamentável farsa de reconstitucionalização do país pelo Congresso Nacional, sem se convocar uma autêntica Assembleia Constituinte e sem ratificação por referendo popular” (Comparato, 1990: 125). A conclusão de Comparato, embora alicerçada em argumentos jurídicos, tem alcance eminentemente político. Havendo a Constituição admitido o exercício direto da soberania popular como princípio, a sua exclusão, para as emendas e a revisão, dependeria de uma norma explícita. Como esta não existe, deve-se concluir que toda e qualquer reforma da Constituição pode ser ratificada — como também iniciada — pelo voto popular. 

Além dos referendos obrigatórios para as questões relativas à aprovação do texto constitucional, assim como das emendas e “revisão”, existem outros temas para os quais a consulta popular seria imprescindível — sobretudo no Brasil. Refiro-me, inicialmente, a três tipos de questões:

  • A proteção dos direitos humanos;
  • As políticas públicas de grande impacto nacional (âmbito do plebiscito);
  • As matérias legislativas que envolvem, diretamente, interesses corporativos dos parlamentares.

É evidente que as questões de direitos humanos, aqui consideradas, são as que propugnam ampliar tais direitos, e nunca os restringir ou eliminá-los. Nesse sentido, abrangem tanto os meios para garantir direitos e estendê-los a todos, quanto o surgimento de novas formas de reivindicação ou de sanção referentes à violação. Assim, está descartada a consulta, por exemplo, sobre a pena de morte. De qualquer forma, é inaceitável que questões relativas à repressão dos crimes contra os direitos humanos sejam decididas exclusivamente pelos poderes constituídos, sem consulta popular. Nesse sentido, um exemplo é relativamente frequente na história contemporânea, sobretudo nos países da América do Sul: a anistia aos criminosos, civis ou militares, responsáveis ou executores diretos de gravíssimas violações aos direitos humanos (tortura, assassinatos, desaparecimentos etc.).

O plebiscito de abril de 1989 no Uruguai, convocado por iniciativa popular, visava justamente a submeter ao povo uma lei, conhecida como “lei do ponto-final”, a qual garantira a anistia aos militares acusados de crimes durante a ditadura (1973-1984). Essa lei — chamada “da caducidade da pretensão punitiva do Estado” — fora aprovada por maioria parlamentar em dezembro de 1986, por proposta do governo sob forte pressão dos militares; estes se negavam a comparecer aos tribunais civis onde corriam os processos de apuração das denúncias. O ministro da Defesa Nacional, um oficial militar, chegou a afirmar publicamente que aqueles “que se opunham à lei da caducidade eram doentes mentais”. Vemos claramente como a consulta popular, feita corretamente, seria necessária, pois é sempre mais fácil para as Forças Armadas fazer pressão sobre os legisladores (alguns já identificados com o lobby militar), do que sobre todo o povo. A rigor, os militares podem fechar o Congresso —, mas não podem “despedir” o povo, a não ser pela ditadura. Daí, defendo que as leis de anistia de crimes de violação das liberdades fundamentais devem ser submetidas a referendo popular, após aprovadas no Parlamento. 

A Constituição brasileira de 1988 atribuiu competência exclusiva ao Congresso Nacional para “autorizar referendo e convocar plebiscito” (Art. 49º, XV). A Lei complementar n. 9709, de 18/11/98, fruto de iniciativa do Deputado Almino Affonso, regulamenta o uso dos mecanismos constitucionais citados. Constitui, sem ofensa à boa-fé do proponente, um tremendo recuo em relação aos propósitos constitucionais da soberania popular. Isso por dois motivos principais:

  • A lei retira do povo soberano o poder efetivo, na medida em que tudo depende de decisão preliminar do Legislativo, a quem cabe convocar o plebiscito e o referendo “mediante decreto legislativo, por proposta de 1/3, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional” (Art. 3°);
  • A exigência de um número elevadíssimo de assinaturas para encaminhar proposta de Iniciativa Popular Legislativa (‘um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados”) o que torna extremamente improvável o sucesso da empreitada. Mônica de Melo adverte que “exigir um quórum de tão difícil alcance é minar a possibilidade de se exercer o direito político constitucional, vedando por vias transversas a possibilidade de participação. Diante dessa contingência, torna-se mais fácil conseguir que um deputado ou senador apresente em seu próprio nome o projeto pretendido” (Melo, 2001: 194).

Mas nem tudo está perdido. Uma nova “correlação de forças” no Congresso e a pressão popular organizada para alavancar as reformas políticas, podem modificar o quadro institucional. É claro que tais propostas só seriam democratizantes se possibilitassem maior participação popular, para o que proponho o seguinte:

  • Garantir ao povo a iniciativa de solicitar a convocação de referendos ou plebiscitos;
  • Reduzir a exigência de um número elevadíssimo de assinaturas para encaminhar uma Iniciativa Popular, a qual deverá ter rito privilegiado na Câmara, ou seja, enquanto tramitar a pauta fica “trancada”; 
  • Ampliar o escopo temático, tanto para consultas quanto para Iniciativa Popular, aí incluindo emendas constitucionais;
  • Estabelecer plebiscitos obrigatórios, assim como referendos, sobre determinadas questões que não podem ser delegadas ao poder exclusivo do Executivo ou do Legislativo.

Em relação a esse último item, é possível elencar algumas questões que exigiriam a deliberação do povo soberano, a saber:

  • Adesão do Brasil a entidades internacionais, econômicas ou políticas; a participação em tais entidades representa uma perda de soberania e só o povo pode decidir sobre isso, pois é o titular da soberania. O Estado é delegado do povo, e um delegado não pode delegar. Um exemplo atual diz respeito à ALCA; considero que os órgãos estatais não têm legitimidade para celebrar este tratado, o qual retira poder das políticas econômicas nacionais;
  • As reformas eleitorais ou partidárias devem necessariamente passar pelo plebiscito, em torno apenas das grandes orientações (sistema de voto, financiamento etc.); elaborado o projeto de lei, este deveria ser levado a referendo. A justificativa para tais consultas populares decorre do princípio democrático: os parlamentares não devem legislar em causa própria, pro domo sua.
  • Leis complementares importantes, como Estatuto da Cidade, devem passar pelo crivo da população interessada;
  • Leis referentes a temas de discriminação, por qualquer motivo, como ações afirmativas e Lei de Cotas (para negros na Universidade, por exemplo) devem ser discutidas e aprovadas pelo povo.

Outra questão relevante se refere à convocação de Plebiscito sobre políticas públicas. Por exemplo, um argumento favorável à realização de plebiscito sobre reforma agrária decorre do reconhecimento de que uma determinada proposta em andamento sobre o tema pode não traduzir, corretamente, o interesse da maioria e sim o das elites proprietárias e politicamente influentes. A intervenção direta do povo poderia redefinir os objetivos. O argumento contrário insiste na complexidade da proposta, que exigiria conhecimentos técnicos excepcionais para a avaliação de todas as variáveis — e incertezas – de um programa de ação. O que vale, aliás, para diversos temas em debate. 

Diante dos dois argumentos, igualmente válidos, qual a saída? Creio que valeria adotar a distinção já estabelecida na França: a separação entre os objetivos de uma política e os meios (o programa técnico) para realizá-la. De acordo com tal distinção, o plebiscito seria realizado unicamente para decidir sobre os objetivos; os aspectos técnicos seriam discutidos e deliberados nas comissões do Legislativo. É claro que existem riscos na definição dos objetivos em causa, pois em determinadas hipóteses pode não haver controvérsia explícita e, nesse caso, o plebiscito cairia no vazio. O exemplo da reforma agrária é típico desse risco: possivelmente ninguém se declararia contra a sua necessidade, em tese (hoje, no Brasil, até os grandes proprietários se dizem adeptos fervorosos das reformas!).

Para se enfrentar esse risco, e evitar o impasse desnecessário, torna-se indispensável precisar com a maior clareza os objetivos, evitando-se metas vagas e gerais. Sobre a reforma agrária, por exemplo, a consulta abordaria tópicos como: A reforma abrangerá, obrigatoriamente, terras públicas? Como caracterizar terras “improdutivas”? Como se fará eventuais indenizações? A reforma estabelecerá um limite máximo de área possuída por cada unidade agrícola? A questão continua extremamente complexa porque, é evidente, à medida que os objetivos vão sendo mais definidos e especificados, tendem a se confundir com as técnicas para realização da política. Este é um problema inevitável, a merecer atenção especial.

Outro exemplo de política pública que deve, necessariamente, ser submetida a plebiscito, refere-se às relações exteriores. Várias constituições consideram obrigatória a consulta sobre adesão a tratados ou organismos internacionais (além, é claro, de tudo que diga respeito a modificações territoriais). Aqui se coloca a mesma exigência acima: a consulta é necessária, mas a questão não pode ser mera declaração retórica. Não tem sentido convocar plebiscito para afirmar que o Brasil favorece a paz e a amizade entre os povos, ou que é a favor do meio ambiente… O risco, no entanto, permanece: a partir do momento em que se desce das generalidades — não-ingerência em assuntos internos dos outros países, condenação de políticas imperialistas — é provável que se abra um conflito com os diplomatas, naturalmente apreensivos com qualquer limitação de suas prerrogativas. 

Considero que duas outras possibilidades podem ser aventadas: (l) a deliberação pode ser tomada por iniciativa popular, seguindo o exemplo da Suíça, da Itália ou de Estados americanos; (II) a iniciativa pode ser tomada, por um determinado quórum, no Congresso Nacional. Alguns juristas defendem a convocação de referendos apenas fora dos momentos de “crise”; mas, quem definiria a crise? E em que termos: políticos, econômicos, internacionais? E quem julgaria se a “crise” não se resolveria justamente através da manifestação popular? Ou seja, como prever se o resultado será positivo ou negativo para a solução da crise?

A reação do Legislativo à participação popular pode ser bastante negativa e deve ser bem avaliada. Defendo, no entanto, que sejam obrigatórias as consultas sobre questões que beneficiem, diretamente, os próprios legisladores, no sentido de superar a “deliberação em causa própria”, vício apontado por todos os que se preocupam com a democratização da representação parlamentar. Como exemplos podem ser citados os projetos referentes a aumentos de vencimentos e demais vantagens, incluindo-se, como no caso brasileiro, o privilégio das carteiras de aposentadorias, com fundos públicos, com apenas oito anos de mandato. Refiro-me, também, ao que diz respeito ao sistema eleitoral, normas sobre a imunidade etc.

Importa reiterar que a finalidade da fiel observância das regras (se elaboradas segundo premissas democráticas) não apenas garante a participação mais esclarecida dos cidadãos, como reafirma um princípio democrático: a legitimidade dos resultados depende da legitimidade dos procedimentos. Assim, o direito de participar tem, como contrapartida, as seguintes exigências:

  • O dever de autoridades competentes garantirem o seu uso, dentro das regras preestabelecidas com o consentimento dos principais interessados — não apenas os representantes, mas o próprio povo: isso significa, inclusive, a possibilidade do recurso à justiça no caso de entraves ao exercício pleno e livre da participação popular;
  • Pluralismo de opiniões, de partidos políticos, de organização sindical e associativa em todos os sentidos; isso significa ampla liberdade de informação, divulgação de opiniões favoráveis e desfavoráveis, com acesso garantido aos meios de comunicação de massa e ao uso dos espaços públicos;
  • O controle sobre as campanhas deve ser rigoroso e o abuso do poder econômico deve ser tipificado como crime eleitoral;
  • A questão em causa deve ser posta da maneira mais clara e compreensível para a maioria dos votantes (problema especialmente crucial num país como o Brasil); tudo deve ser feito para evitar que o cidadão seja induzido a equívocos na avaliação da questão — tanto em sua natureza, quanto em suas consequências. 

Iniciativa popular legislativa

O tema é bem tratado por Chico Whitaker, grande conhecedor da matéria, tendo sido, quando vereador, autor da proposta de lei complementar para a implementação dos mecanismos de democracia direta, acolhidos na Lei orgânica do município de São Paulo. Aqui pretendo apenas abordar pontos que considero passíveis de discussão e mudança, no âmbito da reforma política mais ampla. 

 A polêmica sobre o patamar “ideal” de assinaturas para a apresentação de iniciativas é comum em todos os países que admitem a prática da democracia semidireta. Em geral, os defensores de um número mais elevado de assinaturas — mesmo conscientes de que o processo se torna dificultoso, lento e custoso — tendem a invocar, como justificativa, dois tipos de argumento. O primeiro decorre de uma questão de princípio: uma facilidade excessiva pode desprestigiar o instituto democrático, banalizando-o ao extremo, e, o que seria pior, tornando-o instrumento de interesses particulares ou corporativos, ao invés de interesses coletivos. O segundo argumento é de ordem prática: um número muito reduzido pode levar à multiplicação descontrolada de propostas, acarretando não apenas gastos supérfluos como certa paralisia nos centros de recepção, encaminhamento e processamento.

Ora, o que deve ser lembrado, a meu ver, é que, mesmo levando-se em conta o princípio democrático, é possível argumentar de outra forma. Um número muito elevado de assinaturas pode tornar o processo praticamente impossível — ou então, só acessível àqueles grandes grupos organizados, além de impedir a atuação de grupos minoritários sem representação parlamentar. Quanto à abstenção, ela é uma possibilidade, sem dúvida. Mas, ao mesmo tempo em que se lamenta a indiferença do eleitor, manifesta nessa abstenção, pretende-se limitar o direito de iniciativa popular sob o pretexto de que pode ser exercido “em demasia”. Ou seja, como no dito popular, preso por ter cão e preso por não ter cão. 

Enfim, o que poderia ser sugerido para o Brasil, admitindo-se que possamos ter, com uma reforma política, tanto a iniciativa popular (legislativa ordinária e constitucional) quanto o referendo por iniciativa popular?

O que deve ser definido, a respeito do número necessário de assinaturas, é a medida equilibrada, o que, sem dúvida, não é tarefa das mais fáceis. Deve ser levado em conta, sobretudo numa sociedade como a nossa, o aspecto pedagógico dessa participação popular, como processo de formação daquela virtude cívica que Montesquieu considerava “o espírito da democracia”. É salutar que o povo esteja frequentemente interessado na decisão de questões que digam respeito à comunidade, e não apenas ocupado na defesa de interesses próprios ou corporativos. É evidente que os grupos fortemente organizados podem se mobilizar justamente para a defesa — muitas vezes fechada e até mesmo elitista — de seus interesses. Mas o importante é que, mesmo assim, é todo o povo que vota, e não apenas aquele grupo especialmente interessado.

 Uma medida equilibrada deveria ser buscada na fixação de uma porcentagem em relação ao número de eleitores, em função do nível da proposta (do local ao federal). Parece aconselhável que se estabeleça uma diferença, referente ao número mínimo de assinaturas, conforme o âmbito de incidência da proposta. Considero razoável, por exemplo, que a exigência seja maior para a iniciativa popular e o pedido de referendo no plano local do que no nacional. Isso porque é lícito supor que existam condições prévias mais favoráveis à participação no plano local: maior interesse pela proximidade com os problemas e, portanto, maior compreensão da questão em causa. No plano nacional, o processo deveria ser mais facilitado para estimular a cidadania ativa das pessoas em relação aos grandes temas da política e do desenvolvimento nacional na totalidade.

Outras questões correlatas se referem à coleta de assinaturas e ao controle sobre a sua autenticidade. Como recolher as assinaturas, garantindo-se a liberdade do eleitor? Quem recolhe as assinaturas será remunerado por nome, ou pela tarefa? Quem controla a autenticidade das assinaturas? Deve haver fiscalização pelos partidos, por entidades privadas ou apenas pela autoridade judiciária, como na Itália? Como contabilizar abstenções e votos em branco: significam eles rejeição ou indiferença? E ainda: será necessário estabelecer um quórum mínimo de participação eleitoral para que o resultado do referendo seja considerado? Algumas Constituições estabelecem tal piso: no Uruguai 35%, na Dinamarca, na Austrália, na Suíça e na Itália 50%.

A redação das questões para a consulta popular deve ser extremamente cuidadosa. É fácil compreender que, para a imensa maioria do eleitorado — em qualquer sociedade, mesmo as mais desenvolvidas – é mais complicado votar em “questões” do que em “pessoas” (embora a possibilidade de “votar errado”, isto é, contra seus próprios interesses, exista nas duas hipóteses). Não resta dúvida, portanto, que, se a “construção da imagem” do candidato é decisiva para seu desempenho eleitoral, com maiores razões o será a apresentação da questão a ser votada em consultas populares. O que está em discussão, portanto, constitui um dos problemas cruciais na definição dos procedimentos da democracia semidireta.

Como colocar a questão para a consulta popular, maximizando-se as vantagens em termos de objetividade e compreensão? Como evitar, na questão, as possibilidades de “sub significados implícitos” que, na prática, invalidam o sentido democrático da consulta? Como impedir que a ambiguidade da questão sirva aos interesses contrários às aspirações populares? De qualquer modo, em muitos casos não há como se evitar uma linguagem que exija um mínimo de informação do votante. Esse, portanto, é o calcanhar de Aquiles da prática de consultas populares: uma vez que se constata o baixo nível de informação do cidadão, como proceder, como se fará a campanha?

As campanhas: informação, manipulação e poder econômico

A discussão sobre os procedimentos para a campanha parece-me especialmente importante quando se leva em conta o poder, nas sociedades contemporâneas, dos meios de comunicação de massa e das “técnicas publicitárias”, eficientemente aplicadas ao marketing político.

Como fazer uma campanha de esclarecimento imparcial, objetiva e, ainda, em linguagem acessível a todos? E evidente que os defensores e os adversários de uma proposta não serão imparciais. Daí ser imprescindível, a meu ver, que a consolidação dos institutos de democracia semidireta no Brasil, visando a sua implantação efetivamente democrática, leve em consideração o seguinte:

1. toda campanha deve ser feita sob a responsabilidade de uma ou várias entidades (os proponentes), que devem ser previamente registradas junto à autoridade judiciária eleitoral competente (TSE, TRE ou juiz de comarca). Esse registro deve vir acompanhado de indicação obrigatória dos seguintes dados:

  • A identidade dos membros componentes da pessoa jurídica promotora da campanha; se eles forem também pessoas jurídicas, a identidade dos seus administradores e, se for o caso, do seu sócio ou acionista majoritário, ou controlador,
  • A origem dos recursos, pecuniários ou não, a serem utilizados na campanha;

2.⁠ registro obrigatório, junto à autoridade judiciária eleitoral competente, de todas as pessoas — naturais ou jurídicas — que desejem se opor publicamente à campanha, com as mesmas exigências de informação estabelecidas para os defensores;

3. fiscalização dos gastos durante a campanha;

4. propaganda gratuita na televisão e no rádio, com igualdade de tempo para os promotores e os oponentes devidamente registrados.

Orçamento participativo

O “orçamento participativo” (OP) já se tornou prática consolidada no país (por iniciativa do PT, mas seguida por outros partidos) e respeitada no exterior. Na 2ª Conferência do Habitat (Istambul, 1996) o OP foi recomendado, no relatório final, como “uma boa prática de governo”. A partir da experiência pioneira de Porto Alegre, o OP existe em vários pontos do país, de grandes cidades como São Paulo, Belo Horizonte, Belém, Santo André até pequenos municípios como Itapuí, no Ceará.

A prática do OP segue modelos de acordo com peculiaridades locais, havendo, no entanto, características comuns a todos:

(…) Uma estrutura e um processo de participação baseados em três princípios e em um conjunto de instituições que funcionam como mecanismos ou canais que asseguram a participação no processo decisório do governo municipal. Esses princípios são (I) participação aberta a todos os cidadãos sem nenhum status especial atribuído a qualquer organização, inclusive as comunitárias; (II) combinação da democracia direta e representativa, cuja dinâmica institucional concede aos próprios participantes a definição das regras internas e (III) alocação dos recursos para investimentos baseada na combinação de critérios gerais e técnicos, ou seja, compatibilidade entre as decisões e regras estabelecidas pelos participantes e as exigências técnicas e legais da ação governamental, respeitando também os limites financeiros (Avritzer, 2001).

Todos os analistas referem-se, sem ingenuidade, à complexidade dos problemas envolvidos na implementação e na prática do OP. A imensa maioria, no entanto, considera-o a mais bem-sucedida experiência de participação popular, uma verdadeira “escola de cidadania”, a instituição de uma esfera pública ativa de cogestão do fundo público, um sistema de partilha do poder com regras de participação e distribuição de recursos construídas democraticamente entre agentes do Executivo e comunidades da sociedade civil (Fedozzi, 1997: 97). Segundo seus defensores, entusiasmados, o OP ainda favorece o exercício do controle social sobre os governantes e o primado de regras e critérios objetivos e impessoais para a seleção de prioridades apontadas pela comunidade.

Além dessas qualidades positivas, o OP instaura uma nova cultura política, aumentando a autoestima do cidadão, tornando-o ator do processo político e social da gestão pública. Para Ubiratan de Souza, um dos “pais fundadores” do OP gaúcho, “o planejamento deixou de ser de gabinete, a combinação entre o parecer técnico e a participação popular contribui para uma melhor distribuição de recursos (Boletim OP – Sampa, Janeiro 2003). Uma pesquisa importante, a ser publicada no Brasil por Carlos Alberto Santos, revela também como a participação popular ativa contribui para a melhoria da eficiência burocrático-financeira do OP nos municípios.

Outra pesquisa, realizada por Adalmir Marquetti com apoio da Fundação Ford, confirma que o OP tem um efeito redistributivo, enquanto as regiões mais pobres receberam maior volume de investimentos por habitante (Sánchez, 2002: 15).

Cumpre registrar, igualmente, que a prática do OP contribui “para a articulação das políticas setoriais do município, para a superação da segmentação e setorização tecnocrática e clientelista a que tendem as diversas secretarias de governo. Esta setorização se assenta geralmente na especialização técnica e gera a constituição de verdadeiros feudos de poder” (Albuquerque, 2002). Leonardo Avritzer, um dos principais estudiosos do tema na universidade, afirma que “os nossos dados (de pesquisa em Porto Alegre e Belo Horizonte) apontam claramente para os benefícios da participação na sua capacidade de criar formas estáveis de gestão democrática. São as novas práticas capazes de radicalizar o exercício da democracia que a tornam legítima aos olhos daqueles de cuja autorização a democracia irá sempre depender, dos cidadãos. Especialmente aqueles excluídos que, em um país como o Brasil, continuam constituindo a maior parte” (Albuquerque, 2002: 43). 

Em relação a possíveis avanços no processo de consolidação do OP, registro algumas propostas já em andamento, com as quais tendo a concordar:

  • Aumentar, significativamente, a proporção da fatia do orçamento a ser discutida (investimentos e custeio) e ampliar o debate temático, não o limitando à discussão de obras, mas também à deliberação sobre os rumos da cidade, Estado, Plano Diretor, Plano Plurianual, receitas; isso significa, além da discussão e adoção de mecanismos deliberativos e de controle e fiscalização sobre o gasto público, incluir o debate sobre a receita, os mecanismos e as fontes de arrecadação do Estado, isto é, sobre a geração da receita pública (cf. F. Sánchez);
  • Ampliar a participação para incluir novos segmentos sociais com o direito de eleger conselheiros: negros, mulheres, indígenas, pessoas com deficiência, crianças e adolescentes, jovens, idosos, LGBTs, população de rua (como tem ocorrido no Conselho do OP da cidade de São Paulo);
  • Viabilizar intercâmbio com experiências de democracia participativa no país e no mundo (Ex: Observatório Internacional de democracia participativa – OIDP); ou seguir os exemplos da articulação do OP de Porto Alegre com o “Cidade Constituinte” e a criação do “OP Cidade” em Belo Horizonte;
  • Trazer para o debate popular o tema das políticas de ação afirmativa, assim como a questão das cotas por gênero, pobreza ou discriminação racial;
  • Aumentar significativamente os canais de informação, inclusive sobre o próprio funcionamento dos órgãos de OP, sobre escolha/ delegação dos membros e sobre financiamento;
  • Criar espaços permanentes de formação política (o OP é uma escola de cidadania!);
  • Utilizar, sempre que possível, os meios da informatização para o processo do OP – como cadastramento de participantes e delegados e a dinâmica dos temas debatidos (São Paulo); Félix Sanchez sugere a articulação do OP com iniciativas de democratização digital, pela formação de redes públicas de comunicação e informação, independentemente do nível de inserção e acesso, por exemplo: à informática e à Internet;
  • Associar o trabalho no OP com o dos conselhos gestores (em cada nível de governo) de políticas públicas, caso especialmente relevante nos OPs de governos estaduais, como o do Rio Grande do Sul;
  • Associar o trabalho do OP com as experiências da economia solidária (cooperativismo, incubadoras etc. O professor Paulo Singer certamente pode dar muitas sugestões sobre o assunto);
  • Incluir, na participação e nos debates, os diversos campos da economia informal, crescente nas cidades;
  • Descentralizar as assembleias em regiões de grande densidade populacional;
  • Garantir que a participação daqueles que não pertençam a entidades, movimentos ou associações, ocorra em situação de igualdade.

Uma questão relevante se impõe: já existe a experiência de OP no nível estadual, mas seria viável criá-lo no nível federal? A maioria dos analistas considera praticamente nula essa hipótese; eu mesma assim pensava, levando em conta os entraves burocráticos e a extensão continental do país. O jurista Fábio Konder Comparato, no entanto, elucida a questão ao propor OP no nível da União nos seguintes termos: O artigo n. 165 da Constituição estabelece três tipos de orçamento no plano federal, o plurianual, diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais. A participação popular seria plenamente aceitável nas duas primeiras peças orçamentárias, pois nelas o que se discute é apenas as metas e prioridades da administração federal. Ora, metas e prioridades são justamente o que se deseja ver discutido pelo povo, é o que caracteriza um determinado governo.

Vale registrar, aqui, o depoimento de um militante do OP, assessor parlamentar e geógrafo José Alfredo Bosi, sobre sua experiência com o OP no pequeno município de Cotia, zona oeste de São Paulo. Mantenho o original de sua fala:

A primeira dificuldade em relação ao Orçamento Participativo está na sua implantação. Na época, junho de 2001, trabalhava como assessor parlamentar (mandato petista em Cotia). Fui incumbido da tarefa de escrever projeto de lei que instituía o OP em Cotia. Optei por uma emenda à LDO — Lei de Diretrizes Orçamentárias, que prepararia a própria Lei Orçamentária a ser votada no final do ano. Outra opção seria uma emenda à Lei Orgânica do Município, porém, neste caso, a aprovação exigiria dois turnos e quórum diferenciado. Na hipótese de uma emenda à LDO, maioria simples já bastaria. O ano de 2001 foi marcado pelo Plano Piloto do OP em São Paulo. Com a LDO paulistana em mãos, verifiquei que bastariam apenas três artigos para que o OP estivesse contemplado. Após uma cuidadosa adaptação para a realidade cotidiana, o projeto estava pronto. Com o sinal verde do departamento jurídico e a assinatura do vereador, lá estava a primeira tentativa de uma efetiva democratização da execução orçamentária da história de Cotia tramitando na Câmara. No dia da votação o projeto foi retumbante mente rejeitado. Evidentemente o OP está longe de ser uma questão jurídica. É necessário que o poder executivo municipal tenha vontade política para implantá-lo. Um partido de oposição no interior de São Paulo dificilmente terá chance de aprovar o OP sem convencer o prefeito. Por outro lado, uma prefeitura petista que inclua mecanismos de participação popular na Lei Orgânica Municipal poderá ver estes benefícios perdurarem inclusive em uma gestão posterior. Mesmo comandada por um partido conservador, dificilmente a prefeitura conseguirá criar um ambiente político favorável à eliminação do Orçamento Participativo.

Continua José Alfredo:

Outro problema verificado por algumas pessoas nas primeiras assembleias do OP é a possibilidade de alguns grupos organizados forçarem a votação de demandas específicas. A este questionamento eu costumo responder que conforme a população vai aumentando sua participação, e isto efetivamente acontece no decorrer das assembleias, estes grupos organizados se diluem no meio do povo e aos poucos deixam de ter relevância ou capacidade de manipular. O momento que me recordo com mais nitidez das assembleias do OP foi extremamente positivo. Ocorreu em uma assembleia deliberativa na região do Butantã, bairro onde fica a Cidade universitária da USP, em maio de 2001. Naquela oportunidade observei que a maioria absoluta dos participantes era de classe média. Mesmo assim foi aprovada uma demanda que beneficiava a Favela São Remo, situada na fronteira do campus universitário. Uma rápida olhada pelo salão era o suficiente para se perceber que havia no máximo duas ou três pessoas que residiam naquela favela, como foi verificado posteriormente. Esta passagem demonstra que as pessoas estão percebendo que não adianta lutar apenas pelos seus próprios interesses. O exercício da cidadania passa pela solidariedade e pela percepção de que não vivemos isoladamente.

***

Além dos mecanismos de participação já conhecidos, importa assinalar práticas ou propostas que merecem incentivo, no sentido de ampliação da cidadania ativa, a saber:

  • Os “Conselhos de Representantes”, a serem formados junto a cada subprefeitura de São Paulo (Capital), visando definir prioridades de investimento em cada região e fiscalizar as ações dos subprefeitos (projeto de lei do vereador Carlos Neder, PL 1/2001, em tramitação, com parecer favorável da Comissão de Finanças).
  • Comissão permanente de Legislação Participativa, criada na Câmara dos Deputados por iniciativa da deputada Luiza Erundina (2001) visando a possibilitar que associações e órgãos de classe, sindicatos e entidades da sociedade civil apresentem sugestões de Iniciativa Legislativa (questão discutida no texto de Chico Whitaker);
  • Consolidação dos Conselhos, com independência perante os órgãos governamentais;
  • Consolidação das Audiências Públicas (como garantia processual de direitos coletivos e difusos) as quais podem ser solicitadas por cidadãos e entidades da sociedade civil;
  • Articulação com movimentos populares, ONGs e FÓRUNS, onde não existe OP, como o “Fórum Popular do Orçamento”, do Rio de Janeiro e o “Observatório de Políticas e Gestão Municipal”, na Baixada Fluminense, ou ainda com o Fórum Nacional de Reforma Urbana (Albuquerque, 2002).

Considerações finais

O que me parece importante destacar, finalmente, é a questão dos nossos costumes políticos e, em decorrência, a necessidade da educação política.

A introdução do princípio da participação popular na esfera pública é, sem dúvida, um remédio contra nossa arraigada tradição oligárquica e patrimonialista; mas, não é menos verdade que os costumes do povo, sua mentalidade, seus valores, se opõem à igualdade — não apenas a igualdade política, mas a própria igualdade de condições de vida. A democratização em nosso país depende, nesse sentido, das possibilidades de mudança nos costumes — e nas “mentalidades”— em uma sociedade tão marcada pela experiência do mando e do favor, da exclusão e do privilégio. A expectativa de mudança existe e se manifesta na exigência de direitos e de cidadania ativa; o que se traduz, também, em exigências por maior participação política — na qual se inclui, quero crer, a institucionalização dos mecanismos de democracia semidireta.

A educação política é especialmente necessária quando se leva em conta a imensa parcela de “desorganizados” na população brasileira. Como integrá-los à sociedade e à cidadania ativa, a não ser multiplicando espaços públicos onde essa participação política é possível?

A existência desse espaço público é, sem dúvida, condição indispensável para a democracia. Constatar uma realidade adversa não significa congelá-la para todo o sempre; é possível mudar. Em estudo anterior discuti as diversas representações daquela crença — entre o elitismo visceral e o paternalismo condescendente, ou “vanguardeiro” — que se expressa na frase “o povo não sabe votar”. Assinalo que, para boa parte dos contestadores da participação popular, o “culpado” é o povo mesmo. Ignorante, imaturo, instável, manipulável, sentimental e apático, jamais poderia “tomar o lugar” dos políticos profissionais, seus lídimos representantes. Se assim o é, a questão, a meu ver, não se esgota em entender o “fracasso” — seja técnico, seja político — mas em tentar argumentar pelo lado oposto, ou seja, que os institutos de democracia semidireta contribuem para a educação política do povo. Nesse sentido, podem ser vistos como instrumentos de uma verdadeira escola de cidadania. 

É bom lembrar que a educação política através da participação em processos decisórios, de interesse público – orçamento participativo, consultas e iniciativas populares —, é importante em si, independentemente do resultado do processo. As campanhas que precedem as consultas populares e as etapas do OP têm uma função informativa e educativa, de valor inegável, tanto para os participantes do lado “do povo”, quanto para os próprios dirigentes e lideranças políticas. Para estes últimos, por exemplo, pode ser muito útil ter informação sobre opiniões ou avaliações acerca de problemas específicos, quando emerge a opinião da minoria, mas uma minoria muito “maior” do que se imaginava. E no caso do OP ou das iniciativas populares, mesmo quando as propostas não conseguem ser implementadas ou qualificadas para a votação (requisitos formais não cumpridos, por exemplo), o processo todo é, em si, instrumento para a busca da legitimidade política. Possibilita, nas suas diferentes fases, uma efetiva discussão pública sobre as questões em causa, contribuindo, assim, decisivamente, para a educação política do cidadão.

Essa reflexão — de interesse evidente no caso brasileiro — é também recorrente entre autores de países desenvolvidos, na linha que valoriza, desde Stuart Mill, a participação política como essencial ao processo educativo de todo ser humano. O francês Bernard Chantebout considera que “a democracia do governo do povo pelo povo deve continuar a admitir formas de democracia direta, mesmo à custa de imenso esforço de educação política dos cidadãos” (Benevides, 1991). Para o americano Joseph Grodin, ex-juiz da Corte Suprema da Califórnia, “a participação direta se apresenta como uma bênção na tarefa de associar o povo ao processo decisório” (Benevides, 1991).

Outra questão a ser enfatizada refere-se à distância entre o povo e os órgãos de decisão nas sociedades contemporâneas. É evidente que, com a evolução do Estado moderno, o exercício do governo inclui cada vez mais tarefas complexas e técnicas, contribuindo para estabelecer uma relação autoritária entre governantes e governados. Essa relação, é sabido, tem provocado várias consequências negativas, desde a indiferença até a franca hostilidade do povo para com os políticos e governantes. A institucionalização de práticas de participação popular tem o apreciável mérito de corrigir essa involução do regime democrático, permitindo que o povo passe a se interessar diretamente pelos assuntos que lhe dizem respeito e, sobretudo, a se manter informado sobre os acontecimentos de interesse nacional.

Enfim, apesar de nossa deformação histórica, um certo otimismo não me parece injustificável, ou ingênuo. Se é verdade que persistem formas excludentes de se entender a participação política — como o clientelismo e a “presciência das elites” — uma certa “cultura política” mais direcionada no sentido das democracias contemporâneas vem se consolidando no país.

Talvez tenhamos que rever aquelas convicções amargas sobre o “desinteresse” do povo pela política.

Um dos meus antigos e queridos “gurus” do tempo do movimento estudantil, da JUC e da AP, Luiz Alberto Gomez de Souza, não nos deixa perder a esperança. Escreve ele:

Tento refletir sobre nossos tempos incertos, férteis e estimulantes, pressentindo possíveis cenários no futuro. Podem ser programas de globalização massificadora a partir de um modelo hegemônico, ou então o surgimento de um mundo democrático e intercomunicado da diversidade e do pluralismo. O processo não tem uma direção única, predeterminada ou fatalista, pois depende das forças sociais aí atuantes. Ele é complexo, contraditório e relativamente lento. “A história não caminha ao ritmo de nossa impaciência”, escreveu o poeta espanhol Antonio Machado, na sensação da derrota, ao final da guerra civil espanhola. “Apostar num futuro mais humano e justo obriga a agir com determinação para fazê-lo possível, descobrindo, ao mesmo tempo, como a utopia já está sendo construída no meio de nós. (2002)

“É preciso que o povo ocupe seu lugar”, diz o Ministro

Em seu discurso de posse, o Ministro Chefe da Casa Civil José Dirceu — Presidente do PT nos últimos 8 anos — reiterou o compromisso histórico de toda uma geração que lutou pela democratização do país: o de “aperfeiçoar, desenvolver e radicalizar a democracia brasileira… A participação popular, de forma institucional e organizada, cria as condições para que se possa avançar no sentido da justiça, da igualdade social. Quando o nosso povo tem a oportunidade de participar nos assuntos políticos ele passa a ser o ator principal” (Folha de S. Paulo, 02/01/03).

Em uma só frase: este compromisso é o de transformar nossa débil democracia em soberania popular. Outros de nossos atuais governantes e dirigentes políticos, trilham o mesmo caminho. “O presidente não quer a sociedade na arquibancada” — metáfora típica do estilo Lula – reafirma Luis Dulci, secretário-geral da Presidência da República (Folha de S. Paulo, 12/01/2003, p. A 14). Por sua vez, José Genoíno, presidente do PT, enfatiza que o projeto estratégico do partido acrescenta à democracia liberal a exigência da participação popular, no sentido de que “as comunidades devem exercer ativamente seus direitos de cidadania e de que haja mais controle da sociedade sobre os mecanismos de poder” (O Estado de S. Paulo, 15/03/03, p. A2).

Trata-se, portanto, para todos os que desejam uma efetiva reforma política democrática, de contribuir para o seu êxito das mais variadas formas; participando do debate acadêmico e político; atuando nas organizações de participação popular; pressionando as autoridades – do Executivo, do Legislativo e do Judiciário — para agilizarem o processo institucional nos diferentes níveis federal, estadual e municipal.

Exatamente por isso, afirma Fábio Comparato, ao analisar o significado histórico da vitória de Lula,

o atual momento político é de singular importância na história de nosso país. Pela primeira vez, o povo dominado percebe que pode assumir a posição de soberano. Pela primeira vez, a chefia do Estado é atribuída a alguém que, saindo das camadas populares mais pobres, não renega a suas origens nem se bandeia para o lado dos oligarcas; antes, declara-se pronto a construir, lado a lado com os seus, os alicerces de uma sociedade comunitária, na qual todos tenham, enfim, condições de nascer e viver livres e iguais, em dignidade e direitos. O que cabe, portanto, a nós, integrantes da velha minoria privilegiada, é fazer com que esse momento único na história brasileira não seja fugaz. É nosso dever de cidadania lutar, com todos os meios à nossa disposição, os quais sempre foram negados à maioria carente, em prol da institucionalização da democracia participativa, impedindo com isto que o povo, mal chegado ao poder, volte outra vez à indigna condição de subordinado (Folha de S. Paulo, 03/12/02, p. A3).

Um belo programa de vida e participação política para todos nós. 

Referências

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SOUZA SANTOS, Boaventura. (s/d). “A reinvenção solidária e participativa do Estado”. Seminário sobre Reforma do Estado.

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VICTORIANO, Márcia Regina. (2003). “Formando para a democracia participativa”. Coordenadoria do OP, Prefeitura de São Paulo.

A foto que abre o post é de autoria de Léo Ramos Chaves, feita para Revista Pesquisa Fapesp.

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