“Governo e estabilidade política no Brasil dos anos 1950” é o segundo texto que publicamos na série Autorais Maria Victoria Benevides. O texto integra a introdução da dissertação de mestrado da autora, defendida em 1975 na Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP e publicada no ano seguinte no livro Governo Kubitschek – Desenvolvimento econômico e estabilidade política: 1956-1961.
Analisando a política do governo JK, Benevides adota uma abordagem abrangente, que considera a relação entre estabilidade e mudança. Para a autora, a estabilidade política não se limita à simples continuidade da ordem constitucional, mas está relacionada à manutenção de uma determinada estrutura de poder e às possibilidades de sua redistribuição. O governo Kubitschek, em sua perspectiva, configurou-se como um caso singular na política contemporânea: sustentado pela convergência entre o Exército e o Congresso, garantiu a estabilidade constitucional e levou o sistema político ao seu “ponto ótimo”.
Este texto pertence ao bloco “Temas de Ciência Política” que abre a Autorais Maria Victoria Benevides. Para conferir o primeiro texto publicado, clique aqui.
Boa leitura!
Governo e estabilidade política no Brasil dos anos 1950
Por Maria Victoria Benevides
Relacionar desenvolvimento econômico com estabilidade política pode parecer, à primeira vista, uma temeridade. Certas proposições teóricas associadas à tese de “deixar o bolo crescer para depois distribuir”, tendem a considerá-los fenômenos quase antagônicos. Em outro extremo, o crescimento econômico é considerado em termos de suas repercussões profundas nos interesses das classes sociais, alianças e conflitos, operando, portanto, para agravar a instabilidade política.
Na realidade, o dispêndio com o desenvolvimento econômico e todos os processos de mudança que o acompanham provocaria mais instabilidade do que estabilidade. É o que se constata em certos períodos históricos marcados por fases de arrancada do desenvolvimento. No entanto, ao fazer um corte na História Política brasileira e escolher o governo Kubitschek (1956-1961) como objeto de pesquisa, a relação desenvolvimento econômico e estabilidade política foi considerada a mais pertinente para qualificá-lo.
Ressalve-se, porém, que neste período não se trata mais de “arrancada”, mas de reorientação do desenvolvimento econômico. Na perspectiva teórica mais ampla aqui adotada, a relação desenvolvimento econômico e estabilidade política surge como a mais frequente e coerente. Para lembrar apenas um dos autores citados, Samuel Lipset, já considerado “referência” na abordagem liberal-democrática de estabilidade política, “os fatos envolvidos na modernização e no desenvolvimento econômico estão associados àqueles que estabelecem a legitimidade e a tolerância política numa sociedade” (Lipset, 1967: 92), donde a sua estabilidade.
Que houve um alto índice de desenvolvimento econômico no governo Kubitschek, não resta a menor dúvida. Como caracterizar a estabilidade política é o problema central deste estudo; a tentativa de explicá-la, é o seu objetivo.
Cabe lembrar que o governo Kubitschek tem sido surpreendentemente negligenciado nos estudos de História Política contemporânea, embora existam inúmeros trabalhos sobre a “Era de Vargas” e o “Colapso do Populismo”, assim como várias interpretações para 1964. O único trabalho consistente sobre o sistema político no governo Kubitschek é o de Celso Lafer, que privilegia a análise do Programa de Metas (1970). Para este autor, o governo Kubitschek foi uma tentativa bem-sucedida de conciliação entre o velho e o novo, num sistema político aberto, com requisitos de racionalidade decorrentes do uso político do Programa de Metas, compatível com os interesses da elite e das massas. O sistema político teria conseguido ajustar a interação entre demandas e o apoio para enfrentar as pressões por meio de novas políticas de desenvolvimento econômico e social, evitando uma reforma global, politicamente impossível dada a necessidade de conciliação (Lafer, 2002).
Percebi que, na maioria de estudos sobre a política brasileira, o período espremido entre o suicídio de um presidente e a renúncia de outro, contrasta com o padrão de “instabilidade crônica” que caracterizaria a vida política nacional desde a Revolução de 1930. O governo JK-Jango integra um período mais amplo, marcado por uma série de convulsões políticas: uma revolução de âmbito nacional (1930); a rebelião paulista de 1932; os movimentos extremistas de 1935 e 1938; a ditadura Vargas a partir de 1937; a renovação da democracia liberal, em 1945; o suicídio do presidente em exercício (1954); a cisão nas Forças Armadas com o “golpe preventivo” do General Lott (11 de novembro de 1955); a renúncia do presidente em exercício, Jânio Quadros (1961); a experiência parlamentar condenada por plebiscito (1963), e a chamada “revolução” de 1964.
Assim, os anos 55-60 aparecem como um caso “atípico” de estabilidade na História Política contemporânea, pois, apesar das crises no começo e no fim do período, Kubitschek foi o único presidente civil que, entre 1930 e 1964, conseguiu manter-se até o fim do mandato presidencial, seguindo a Constituição. No entanto, as condições políticas para o exercício do poder não inspiravam otimismo, suscitando uma perplexidade, o que justifica o questionamento daquela estabilidade.
Em primeiro lugar, dificilmente um candidato à presidência da República enfrentou uma campanha eleitoral em situação tão desfavorável, numa conjuntura de intensa efervescência política após a crise de agosto de 1954. Entre essas dificuldades, citam-se as inerentes à aliança PSD/PTB (agradar ao mesmo tempos chefes políticos rurais do PSD e o eleitorado urbano do PTB); a dissidência interna no próprio PSD; a tentativa de veto militar à candidatura Juscelino/Jango, considerada, em si só, atentatória à normalização do país; a oposição civil da UDN, com apoio de importantes setores da imprensa, defendendo a tese de “união nacional”, endossada pelo então presidente Café Filho e a candidatura Ademar de Barros, que ameaçava a força do eleitorado petebista, principalmente em São Paulo.
Em segundo lugar, o problema da posse dos eleitos no pleito de 3 de outubro de 1955. A oposição civil, liderada pela UDN, visava obstar a “restauração”, ou seja, o retorno dos políticos afastados em 1954, com a tese da “maioria absoluta” (Kubitschek recebera 36% do total de votos, correspondendo a pouco mais de um terço do montante em todo o país), e na revisão do pleito sob pretexto de fraude eleitoral e nulidade dos votos comunistas. E os radicais liderados por Carlos Lacerda defendiam abertamente um “estado de exceção”, confiante no apoio dos meios militares jovens, principalmente da Aeronáutica. A perspectiva de golpe parecia iminente até a intervenção do General Lott; foi o “golpe preventivo” do 11 de novembro (deposição do presidente em exercício, Carlos Luz), “legitimado” pelo Congresso no mesmo dia e consolidado em 21 de novembro, quando Café Filho foi igualmente impedido pelo Exército de retornar ao governo. Estava garantida a posse dos eleitos, que assumem a presidência e a vice-presidência em 31 de janeiro de 1956; a aliança PSD/PTB passa a dominar, então, a cena política.
Como escreveu L. C. Bresser-Pereira (1970),
(…) a grande habilidade política do Sr. Kubitschek permitiu que o período de seu governo transcorresse em relativa tranquilidade, não obstante os interesses em conflito dos grupos socioeconômicos não propiciassem tal tranquilidade. Esta só foi possível graças, de um lado, à capacidade de compromisso, de arbitragem entre os grupos revelada pelo presidente, e, de outro, graças ao fato de ter conseguido, em grande parte, unir o povo brasileiro em torno de uma ideologia particular fascinante, que praticamente nasceu e morreu (pelo menos perdeu o vigor) com ele: ’o desenvolvimentismo’.
Esse estilo conciliatório de Kubitschek – principalmente em torno de sua política econômica –, o otimismo generalizado com o desenvolvimento e o Programa de Metas são incontestáveis, mas o estilo conciliatório não me parece suficiente como interpretação para a estabilidade.
O professor Francisco Weffort, ao escrever sobre meu livro, acentua o aparente paradoxo de um governo politicamente estável imerso num contexto de profunda crise institucional, fragilmente controlada por um complexo mecanismo que denomino de “rupturas e compensações” – eficaz durante certo tempo, mas que perde sua eficácia e compromete o tradicional “pacto de dominação” da política brasileira e o futuro próximo.
Nesse sentido, sugiro questionar a estabilidade em torno de três temas fundamentais: o papel dos partidos políticos (especificamente a aliança PSD/PTB); o papel das Forças Armadas (notadamente o Exército, sob a chefia do General Lott) e o papel do Executivo, através de sua política econômico-administrativa. São devidamente valorizadas as liberdades democráticas então vigentes, evidentes na ausência de presos políticos, na imprensa livre, partidos, sindicatos e grupos de interesses funcionando e na anistia aos rebeldes militares. Há que se perceber, igualmente, uma imagem de instabilidade no interior do período (as crises profundas que marcaram o começo e o fim, por exemplo) e optar, finalmente, pelo reconhecimento de uma estabilidade dentro de um contexto instável.
Estabilidade política – o que será?
O que se entende por estabilidade ou instabilidade política? O que significa um governo estável? Longa duração apesar de violências (Colômbia, Vietnã do Sul)? Ou um governo com queda frequente de ministérios, mas sem violência significativa (3ª e 4ª Repúblicas francesas)? Ou então um governo igualmente longo e “pacífico”? Num ensaio bem difundido à época, Merle King sugere uma série de sintomas que caracterizariam a instabilidade política, principalmente na América Latina: queda de governos por meios violentos ou apenas irregulares, conspirações, revoltas, declarações de estado de sítio, exílios, manifestações públicas, eleições fraudulentas e golpes.
Nesta mesma linha, Alaor Passos e Vilmar Faria (1967) associam a instabilidade política na América Latina à indecisão social, caracterizada como a situação na qual os decision-makers devem atender a duas demandas contraditórias: uma proveniente da “tensão developmental” causada pelas aspirações crescentes do potencial político que ameaça as bases do poder, e outra da elite tradicional, que pretende conservar intactas suas bases de poder. O resultado mais frequente desta situação é a política de compromissos, de “paliativos” que, ao longo prazo, pode agravar as contradições, levando o poder tradicional a um círculo vicioso de indecisão social. Para o Brasil, os autores sugerem um padrão altamente instável, considerando como indicador básico as derrubadas de governos nas décadas 1945-65, concluindo que o país apresentaria uma alta indecisão social com alta instabilidade política, para a qual contribuiria como “sintoma” o alto índice de despesas militares.
Samuel Huntington identifica instabilidade política com “desordem política”, que se caracteriza pelos seguintes traços (comuns, segundo o autor, nos países em “vias de desenvolvimento” após a Segunda Guerra Mundial, entre eles o Brasil): a evolução política está sujeita a constantes e crescentes conflitos étnicos ou classistas; revoltas e violência popular; frequentes golpes de estado militares; dirigentes personalistas instáveis com políticas econômicas desastrosas e partidárias; violência arbitrária de direitos e liberdade de cidadãos; níveis decrescentes de eficácia e capacidade burocrática; crescente alienação de grupos políticos urbanos; perda de autoridade das legislaturas e tribunais; fragmentação (ou desintegração total) dos partidos políticos (Huntington, 1972).
Os sintomas enumerados configuram um quadro convincente de instabilidade política, mas considero que, como existem diferentes graus de estabilidade, haverá também índices diferentes para a instabilidade de pessoal executivo (duração de mandato); para a violência de diferentes grupos (guerras civis, revoltas e revoluções), para incidentes violentos, desde conspirações até guerrilhas. Donde se conclui não ter sentido – pelo menos neste estudo específico – pensar estabilidade política apenas através de indicadores externos, como crises, rupturas, prisões, golpes etc. Nesse caso, creio que se perde a eficácia do conceito, o qual se torna apenas um rótulo para a constatação do óbvio em países que apresentam tais sintomas. O que nos parece ter sentido é pensar estabilidade através das estruturas que sustentam a sociedade, questionando-se, por exemplo, as relações entre o Legislativo e o Executivo, entre o poder civil e o poder militar.
Daí decorre que estabilidade política não significa necessariamente ausência de crises; a estabilidade do governo Kubitschek não eliminou as contradições inerentes ao próprio sistema político, ameaçado desde o segundo governo Vargas e, principalmente, com as articulações golpistas a partir da candidatura JK-Jango. No entanto, o sistema político se mantém em sua essência: a estrutura de poder permanece inalterada, a maioria parlamentar continua (inclusive após as eleições de 1958) e a presidência é assumida constitucionalmente até o final do mandato.
Estabilidade política não é também apenas a continuidade da ordem constitucional, mas se relaciona principalmente com a manutenção de uma mesma estrutura de poder (o “pacto de dominação vigente”) e depende das possíveis mudanças na distribuição do poder (poder aqui definido como a capacidade de controle sobre os mecanismos de decisão envolvendo a alocação dos recursos na sociedade). Nesse sentido,
(…) a estabilidade política correlaciona-se positivamente com a capacidade do sistema político de responder às demandas que recebe e com sua capacidade de se adaptar às mudanças estruturais de natureza socioeconômica que ocorrem na sociedade (…) e correlacionam-se negativamente, ao longo do tempo, com qualquer conjunto de políticas cujas consequências calculadas ou incalculadas são as de impedir a mudança de ocorrer num ritmo funcional para a manutenção do sistema (Anglade, 1974: 45).
Esta proposição de Christian Anglade remete diretamente à apresentação dos conceitos que denomino “formais”, em oposição aos precedentes, ditos “operacionais”.
Aqui recorro a autores funcionalistas, aqueles que mais se preocupam com os problemas de ordem, equilíbrio e estabilidade nas sociedades e, mais especificamente, nos sistemas políticos. Adiantando-se à crítica frequente de que o funcionalismo e a análise sistêmica são inoperantes para a pesquisa empírica porque não percebem a mudança, preocupando-se primordialmente com o equilíbrio dos sistemas, adoto uma perspectiva mais ampla que inclui a relação entre estabilidade política e mudança. Segundo Lipset, a estabilidade depende da combinação entre a eficácia e a legitimidade de um sistema político. O conceito de eficácia é primordialmente instrumental, ou seja, consiste no desempenho real, à medida que o sistema satisfaz as funções básicas de governos tal como a maioria da população as encara, e, principalmente, os grupos mais poderosos, como os grupos econômicos dominantes, as Forças Armadas etc.
Por sua vez, seu conceito de legitimidade é primordialmente valorativo: consiste no grau em que o sistema é aceito pelos seus membros. Em outros termos, é a capacidade do sistema para engendrar e manter a crença de que as instituições políticas vigentes são as mais apropriadas para a sociedade. Os grupos encaram o sistema como legítimo ou ilegítimo segundo o modo como seus valores se ajustam aos deles. Mesmo com eficácia razoável a legitimidade pode ser ameaçada se o status dos principais grupos dominantes for ameaçado ou se o acesso à política for negado aos grupos emergentes (Lipset, 1967). Esse ponto me parece mais relevante, pois sugere o aspecto da participação política dos membros do sistema, que pretendo abordar avaliando a representatividade dos partidos políticos.
Voltando ao Lipset, uma prolongada eficácia pode conferir legitimidade, assim como um colapso na eficácia por longo prazo, ou por repetidas vezes, pode colocar a legitimidade em questão. Nas sociedades modernas, a eficácia se confunde com um desenvolvimento econômico constante. Assim, os fatos envolvidos na modernização e no desenvolvimento econômico estão associados àqueles que estabelecem a legitimidade e estabilidade numa sociedade (Lipset, 1967). No período Kubitschek, essa questão é fundamental quando se trata da política econômica do governo.
A explicação liberal-democrática de Lipset para a estabilidade política pode ser aceita à medida que se reconhece sua limitação histórica e até mesmo cronológica: ele associa estabilidade política à democracia (e mais especificamente à democracia americana), percebendo os processos políticos no âmbito de uma nação e não propriamente no sistema político. Hélio Jaguaribe sugere que a abordagem funcionalista consiste num marco teórico analiticamente coerente, podendo ser usado no plano empírico com proveito, mas que se encontra limitado pelo fato de estar construído do ponto de vista das sociedades desenvolvidas e com um alto grau de autonomia de seus subsistemas, incluindo o sistema político. Essa limitação me parece grave para uma pesquisa em política comparada, como, por exemplo, sobre os graus de desenvolvimento político entre o sistema democrático e o totalitário, mas para o estudo de um determinado sistema político, num determinado período, essa crítica torna-se menos relevante (Jaguaribe, 1969).
Contestando o conceito de Lipset, Jaguaribe, em entrevista realizada por mim, em fevereiro de 1975, sugeriu que a simples combinação entre eficácia e legitimidade não parece suficiente para caracterizar a estabilidade política, pois afirma que existem governos legítimos e eficazes, mas ameaçados em sua estabilidade. Acrescenta às noções de eficácia e legitimidade a dimensão da vigência. Um regime é estável quando é dotado de alta vigência, ou seja, a correlação entre os grupos que têm poder na sociedade e os que têm poder no Estado.
Participação e Institucionalização
Samuel Huntington pretende investigar os meios e formas de promoção de ordem pública (que identifica com estabilidade) em sociedades em constante e rápida mudança. Afirma que, se o desenvolvimento econômico depende, em parte, da relação entre consumo e produção, a ordem política depende, de certo modo, da relação entre desenvolvimento das instituições políticas e participação de novas forças sociais nessas instituições, conforme já fora sugerido por Lipset. No entanto, para Huntington, ao contrário de Lipset, não haveria diferença entre ditadura e democracia neste tipo de análise, mas entre ordem e desordem, ou seja, entre ordem política e decadência política. A ordem existiria em países com consenso e comunidade política, baseados em atributos tais como legitimidade, organização, eficácia e estabilidade, citando como exemplo os Estados Unidos, a Inglaterra e a União Soviética, com instituições políticas sólidas e coerentes, o que foi conseguido através de: burocracias eficientes e partidos políticos organizados; alto grau de participação popular em assuntos públicos; sistema eficaz de controle civil sobre os militares; ingerência do governo na economia; meios para controlar os conflitos; lealdade dos cidadãos quanto à legitimidade de impostos, recrutamento de mão de obra, inovações e realizações políticas (Bobbio, 1967).
No período estudado serão destacados, entre os itens acima, o papel dos partidos políticos, a ingerência do governo na economia e os meios para controlar os conflitos, caracterizando-se, desde já, o caráter frágil dos demais pontos. Mas, afinal, qual seria para Huntington a causa para a instabilidade política? Considera que a instabilidade política é, em parte, resultado de um processo muito rápido de mudança social e mobilização política, enquanto que a institucionalização se desenvolve lentamente. Ou seja, o processo de institucionalização política não acompanha o de mudança social; os ritmos de mobilização e participação política são muito altos e os de organização e institucionalização política permanecem muito baixos. A rapidez de um processo e a lentidão do outro são explicadas pela própria natureza das mudanças que ocorrem. As mudanças econômicas e sociais, como, por exemplo, urbanização, alfabetização e educação, expansão dos meios de comunicação de massa, ampliam a consciência política, multiplicando demandas por participação, complicando e pondo em xeque os fundamentos tradicionais da autoridade e instituições políticas.
Ao mesmo tempo, essas mudanças dificultam a criação de novas instituições políticas que poderiam levar à estabilidade se reunissem legitimidade e eficácia. Essa questão será vista em torno de dois pontos: a “criação de novas instituições políticas” não significou um “processo de institucionalização”, pois predominou, conforme nos parece claro, uma “improvisação institucional”, que teve sua caracterização mais específica na chamada “administração paralela” criada por Kubitschek e muito bem estudada por Celso Lafer. O outro ponto se refere às mudanças econômicas e sociais, as quais, neste período, efetivamente ampliaram as demandas por participação (e outras), mas que até certo ponto foram absorvidas, caracterizando um “ponto ótimo” do sistema – e, depois, a sua futura inviabilidade.
Qual seria, para Huntington, a melhor saída para assegurar a estabilidade de um sistema político? O autor propõe – como alternativa à burocratização – o fortalecimento dos partidos políticos. Salienta, em seguida, que numa sociedade em rápido processo de modernização a sociedade permanece “rural”, mas sua política torna-se “urbana”, exigindo-se, portanto, uma aliança entre alguns grupos urbanos e os rurais; em outros termos, a chave da estabilidade política residiria na medida em que as massas rurais fossem mobilizadas para a política do sistema vigente, e não contra ele (Huntington, 1972).
Essa proposição de Huntington é pertinente para o estudo do papel da aliança PSD/PTB no período em foco, a qual será vista, entre outros aspectos, como a decorrência do cálculo político que exigia a união entre o voto rural e o voto urbano, entre os interesses representados pelas oligarquias rurais e a burguesia industrial ascendente e os grupos urbano-trabalhistas a ela ligados.
Ainda sobre a questão da legitimidade é oportuno lembrar Norberto Bobbio, para quem a legitimidade diz respeito a título para o exercício do poder, título que é dado pela autoridade resultante do poder que provém da ação de muitos, na comunidade de uma adesão a uma mesma lei. O que difere, portanto, da legalidade, que cuida da qualidade do exercício do poder, ou seja, diz respeito às formas de atuação e desempenho de um sistema político.
Cabe adiantar também que, no período estudado, a legitimidade do sistema era aferida pelo voto, o que nos remete àquela questão do “título para o exercício do poder dado pela autoridade resultante do poder que provém da ação de muitos”. Concluindo, a noção de estabilidade política que orienta a perspectiva teórica deste estudo comporta elementos propostos por vários autores e que poderiam ser aqui brevemente resumidos:
• A proposição inicial que toma o sistema político como unidade de análise e sua capacidade de manutenção e de mudança;
• A combinação entre eficácia e legitimidade de Lipset, incorporando-se às críticas de Hélio Jaguaribe, acrescentadas do problema do valor, na dimensão da legitimidade, apontado por Celso Lafer;
• As hipóteses de Huntington sobre estabilidade e mudança, enfatizando-se as variáveis: mobilização social e participação (o papel dos partidos) e o desenvolvimento econômico (o papel da sobrecarga das demandas).
Estabilidade política no governo Kubitschek
Como ponto de partida, considero o governo Kubitschek um caso singular na política contemporânea, isto é, foi efetivamente estável, no sentido mais usual da “estabilidade constitucional”, assim como as virtualidades do sistema – combinando eficácia com legitimidade – foram levadas ao seu “ponto ótimo”. Mas houve crises profundas, no começo e no fim do período, justificando uma certa perplexidade, o que não deve ser visto como um contra-argumento, pois, conforme a perspectiva esboçada acima, estabilidade política não significa, necessariamente, ausência de crises.
Essa imagem de estabilidade não era, evidentemente, casual. O que houve concretamente? Que tipo de crise a estabilidade aparente suportava, que tipo de crise não podia suportar?
A “aparência” de estabilidade era dada pelo desenvolvimento continuado, pelo otimismo generalizado com o Programa de Metas e a euforia de Brasília e, principalmente, pela manutenção do regime democrático, incluindo participação política, eleições livres, liberdade de imprensa, anistia aos rebeldes militares, liberdade de reunião e associação, direito de greves etc. No entanto, logo após, a instabilidade profunda desencadeada pela renúncia de Jânio Quadros e as tensões no governo Goulart quase levam o país à guerra civil.
Sugeri, inicialmente, que, se estabilidade política significa, de certo modo, a manutenção do regime vigente, supõe-se, para o período estudado, a consolidação do sistema democrático. E o que supõe um sistema democrático? Supõe, entre outras características, um sistema de partidos políticos responsáveis, tanto como sustentação parlamentar formal quanto como meio para articulação de demandas da sociedade, como condutos para a agregação e articulação das demandas.
No governo Kubitschek não apenas a aliança PSD/PTB funcionou efetivamente como sustentação parlamentar, mas considero, também, que os principais partidos representavam, de alguma forma, interesses específicos, sendo, portanto, canais relativamente competentes para a articulação, processamento e controle das entradas e saídas (inputs e outputs) do sistema político. No entanto, o sistema partidário permaneceu dependente do Executivo e as crises e cisões na aliança PSD/PTB e no interior de cada partido revelaram a necessidade de ampliar o poder explicativo do papel dos partidos para a estabilidade do período, agregando o papel das Forças Armadas, especificamente do Exército, sob a liderança do Ministro da Guerra, General Lott.
Retomo aqui dois pontos: a eficácia e a legitimidade. Quanto à eficácia não há muita dúvida: no período em foco ela se confunde com o desenvolvimento econômico, que gerou o otimismo generalizado com o Programa de Metas, instrumento eficaz para enfrentar as pressões no sistema político através de novas medidas de desenvolvimento econômico e social, mesmo que apenas no curto prazo. Quanto à legitimidade, a questão não consiste meramente em saber se o governo tinha ou não prestígio popular (embora acredite que também o tivesse). A legitimidade depende da organização institucional, passando necessariamente pelo Estado, pelo regime de poder. Nesse sentido, adianto que o pacto de dominação viável, durante o período em análise, dependia de duas moedas em circulação: a do voto, que conferia legitimidade ao sistema, e a da coerção organizada (pelo poder militar qualificado de “poder moderador”).
Daí decorre minha hipótese central para a pesquisa: a estabilidade do governo Kubitschek foi produto de uma conjuntura especial, na qual o Exército e o Congresso atuaram de maneira convergente. Esse equilíbrio funcional entre os partidos e o Exército significava que o governo não estava bloqueado no Congresso (graças à maioria conseguida com a aliança PSD/PTB) e contava com o apoio do setor majoritário do Exército. Para um estudo mais abrangente do período considero necessário aprofundar a hipótese inicial, incluindo a política econômica como a variável explicativa para a convergência Forças Armadas e Congresso nos seguintes termos: a aliança PSD/PTB e o Exército atuaram de maneira convergente no sentido de apoiar a política econômica do governo, cujo núcleo era o Programa de Metas.
O objetivo da pesquisa, portanto, foi investigar a relativa estabilidade política do governo Kubitschek em torno de três temas que se tornaram fundamentais para a análise:
- O papel dos partidos políticos;
- O papel dos militares;
- O papel do Executivo (política econômica).
O aprofundamento desses três temas se desenvolve em pesquisa bibliográfica, material oficial e jornalístico, além de entrevistas com personalidades e líderes políticos da época, constituindo a base para o que pretendo como “uma análise concreta de uma situação concreta”.
Estabilidade e evidência de crises
A proposição de “uma análise concreta” implica, necessariamente, uma apresentação crítica do governo Kubitschek também em termos das crises. Percebe-se, de imediato, a conveniência em separá-lo em dois períodos: o primeiro, que compreende 1956, 1957 e meados de 1958; o segundo se estende até o fim do mandato, ou melhor, até as eleições presidenciais de 1960. O começo e o fim do governo são marcados por fortes crises, mas essas crises tiveram naturezas diversas.
Em 1956, Kubitschek e Goulart assumem o mandato em condições tais que estava em risco a própria possibilidade de governar: a “fermentação militar” ainda decorrente da crise causada pelo golpe dito “preventivo” do 11 de novembro persiste e tem seu ponto máximo na rebelião de militares da Aeronáutica em Jacareacanga; a oposição parlamentar (apoiada por importantes setores da imprensa) liderada pela UDN mantém-se virulenta, dificultando suas próprias teses de “união nacional”. A manutenção da ordem torna-se condição indispensável para o fortalecimento do sistema político; Kubitschek percebe a necessidade imperiosa de manter o “dispositivo militar” e uma política conciliatória quanto à atuação partidária (fortalecendo a aliança PSD/PTB) e quanto à política econômica.
Em 1959, as crises são de natureza especificamente econômica: é o planejamento que corre o risco de não ser cumprido. É a fase mais difícil do governo, pressionado externamente pelo FMI e internamente pela oposição violenta ao mesmo tempo contra a inflação e contra o Plano de Estabilização Monetária. Aumenta o número de greves (e os “pactos de ação conjunta”), as atividades das Ligas Camponesas, a oposição udenista contra pretensos planos continuístas de JK e a oposição de “esquerda” em relação ao capital estrangeiro, e o ano termina com a rebelião de Aragarças, réplica de Jacareacanga. As eleições de outubro de 1960 polarizam o debate político-partidário e o período compreendido entre as duas campanhas eleitorais constitui, propriamente, o centro da atuação governamental. 1957 foi o ano em que “a ação econômica do governo começou a integrar efetivamente a ideologia do desenvolvimento; a inquietação política é mais controlada e a ênfase do governo é a construção econômica”.
Em 1960, a situação política é outra: a preocupação maior do presidente é a mudança e a instalação do governo em Brasília – meta-síntese de seu Programa de Metas – e a transferência do cargo ao seu sucessor sem incidentes, protestando veementemente contra as acusações de “continuísmo” e já preparando a campanha “JK-65”. Para terminar o mandato com o mínimo possível de crises, adota a política de “adiamentos táticos e estratégicos”responsáveis, em parte, pela instabilidade futura.
Minha pesquisa confirmou a hipótese inicial e a obrigatória interdependência entre as três variáveis: aliança partidária, política econômica e política de entendimento com os militares. Mesmo o melhor desempenho de qualquer uma delas, isoladamente, seria insuficiente para caracterizar o quadro de estabilidade – é sua convergência, possível naquela determinada conjuntura, que garante a estabilidade do período. Assim, a associação Forças Armadas/Congresso tem seu momento de ruptura no plano da ordem, na medida em que as contradições no interior da aliança PSD/PTB e em cada partido se agravam com o radicalismo do PTB, por sua crescente identificação com as reivindicações populares; setores do Exército passam a se preocupar seriamente com o envolvimento do PTB “janguista” com teses de “esquerda” e com os comunistas. Essa ruptura é compensada pela convergência do Exército e do partido no plano da política econômica, ambos interessados nas vantagens advindas do desenvolvimento através do Programa de Metas.
Por sua vez, o momento de ruptura entre política partidária (aliança PSD/PTB) e política econômica decorre do crescente alijamento do Legislativo do processo decisório, com a hipertrofia dos órgãos estatais e, principalmente, com a administração paralela. Essa ruptura é compensada, quanto ao PSD, pelo não-envolvimento do Programa de Metas com os interesses da burguesia agrária (amplamente representada no PSD) e, sobretudo, porque a política financeira permanece, durante todo o período, controlada pelo partido. Quanto ao PTB, a compensação é feita pelo permanente controle do Ministério do Trabalho, e, portanto, da política sindical, salarial e, principalmente, da Previdência Social, acrescentando-se que o crescimento do parque industrial favorece a ampliação de suas bases eleitorais.
A convergência política militar/política econômica também tem seu momento de ruptura que se expressa no plano ideológico, pela oposição “nacionalismo” versus “entreguismo” (quanto à crescente importância do capital estrangeiro). Essa ruptura é compensada pelo constante atendimento às reivindicações militares (autogestão e segurança material, promoções, salários), pelo respeito aos “interesses não negociáveis” (Petrobrás), e especialmente pela participação efetiva dos militares nas tomadas de decisões, assumindo postos civis no governo, o que foi formulado em termos de um mecanismo de cooptação.
Poderia afirmar que o pacto de dominação vigente no governo Kubitschek perdeu o sentido no final de seu mandato, pelas mudanças ocorridas naquelas três variáveis fundamentais – ou seja, as mudanças que levaram ao declínio da aliança PSD/PTB, ao esgotamento do modelo de substituição de importações e da eficiência da administração paralela e à reorientação da participação política dos militares. Volto, portanto, ao tema da fragilidade institucional, que qualificava a estabilidade vigente como extremamente dependente de uma conjuntura favorável e cujas virtualidades foram levadas ao seu ponto máximo.
Essa fragilidade institucional, o que significa senão a própria fragilidade daquele determinado pacto de dominação? A “moeda” de legitimidade pelo voto perdera o sentido à medida que se constata o paradoxo de um governo apoiado também nas novas camadas populares e que se revela incapaz de absorvê-las institucionalmente. Esse aspecto paradoxal remete à questão de que as novas necessidades nacionais consistiam em alargar os limites da participação. Insisto, porém, em dois pontos:
1. O sistema institucional “frágil” não impede, necessariamente, no nível teórico, a estabilidade do sistema político, pois nele está inserido, isto é, o sistema político é o mais abrangente. No nível empírico, a fragilidade institucional, no período estudado, coexistiu – embora no curto prazo – com a estabilidade do sistema político, garantida pelas virtualidades do sistema como um todo, levadas ao seu ponto máximo. O esgotamento dessas virtualidades agravou a fragilidade do sistema institucional e, consequentemente, do pacto de dominação vigente.
2. A fragilidade institucional não foi “fruto” ou “originalidade” do período Kubitschek, mas foi herdada como característica essencial da chamada República Populista, persistindo até hoje. Como lembrou Francisco Weffort,
(…) desde a Revolução de 30, o que se tem visto é desequilíbrio permanente entre as duas tarefas institucionais mencionadas por um liberal como Madison: a de se estabelecer um governo com capacidade de controle sobre os governados e a de criar instituições que obriguem o governo a controlar-se a si próprio. Esse desequilíbrio encontra expressão nesta constante oscilação que caracteriza nossa História Política de após 1930 entre o autoritarismo dos mais variados matizes e uma democracia extremamente débil e instável. Vem de longe, portanto, o problema institucional para atingir, hoje, uma de suas fases mais agudas.
O governo Kubitschek, marcado pelo êxito do desenvolvimento econômico e pela tolerância política, deveria ter contribuído para a continuidade da estabilidade política. Por que isso não foi possível?
Tal pergunta levaria ao exame de questões muito mais amplas que poderiam conduzir ao resultado surpreendente – no nível da teoria e da prática – de comprovar a falta de correspondência estrutural entre desenvolvimento econômico e desenvolvimento político.
Mas isto já é outra história.
Referências
ANGLADE, Christian. (1974). Instabilidade Política versus Manutenção do Sistema. In MENDES, Candido (org.). Crise e Mudança Social. Rio de Janeiro: Eldorado.
BOBBIO, Norberto. (1967). Sur le principe de la Légitimité. In L’idée de Légitimité, Annales de Philosophie Politique, vol. 7. Paris: PUF, p. 49.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. (1970). Desenvolvimento e Crise o Brasil. São Paulo: Ed. Nacional.
BUDGE, Ian. (1970). La Estabilidad de la Democracia. Buenos Aires: Paidós.
FERNANDES, Florestan. (1966). Crescimento Econômico e Instabilidade Política no Brasil. Revista Civilização Brasileira, n. 11/12, p. 11-37.
HUNTINGTON, Samuel. (1972). El Orden Político en las Sociedades en Cambio. Buenos Aires: Ed. Paidós.
JAGUARIBE, Hélio. (1969). Desenvolvimento Econômico e Desenvolvimento Político. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
KING, Merle. Toward a Theory of Power and Political Instability in Latin America. In PETRAS, James & ZEITLIN, Maurice (eds.). Latin America: Reform or Revolution. Fawcett World Library, p. 76-93.
LAFER, Celso. (1970). The Planning Process and the Political System in Brazil: a Study of Kubitschek’s Target Plan. Dissertation Series nº 16. Cornell University, 1970, passim. Tese parcialmente publicada em português: JK e o Programa de Metas. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2002.
LIPSET, Seymour M. (1967). O Homem Político. Rio de Janeiro: Zahar.
PASSOS, Alaor & FARIA, Vilmar. (1967). Indecisão Social e Instabilidade Política: alguns dados para a América Latina. Dados, n. 2/3, 1967.
