Publicamos “A Condição Periférica: o Brasil nos quadros do capitalismo mundial (1945-2000)”, de Brasilio Sallum Jr. (USP). O texto foi originalmente publicado como capítulo do livro Viagem Incompleta. A Experiência Brasileira (1500-2000), organizado em 2000 por Carlos Guilherme Mota.
No texto, o sociólogo procura caracterizar a inserção do Brasil na ordem mundial entre o final da Segunda Guerra Mundial e o fim do século XX. Mesmo que as mudanças na sociedade brasileira no período tenham sido significativas, Sallum Jr. argumenta que o Brasil não conseguiu se desprender de sua condição de país periférico.
Um grande texto para encerrarmos a série Autorais Brasilio Sallum Jr. Foram 11 textos publicados, que cobrem, de modo representativo, o seu arco de notável atuação na sociologia brasileira. Agradecemos novamente ao colega e professor a oportunidade de compartilhar suas pesquisas e ideias com leitoras e leitores da BVPS numa mostra de como fazer a melhor Sociologia Política.
Para conferir os textos de Brasilio Sallum Jr. publicado na série Autorais, clique em: I, II, III, IV, V, VI, VII, VIII, IX e X.
Boa leitura!
A Condição Periférica: o Brasil nos quadros do capitalismo mundial (1945-2000)
Por Brasilio Sallum Jr. (USP)
Introdução
No período compreendido entre o final da Segunda Guerra Mundial e o fim do século XX, a sociedade brasileira passou por várias formas de inserção na ordem mundial. O objeto deste capítulo é caracterizá-las e demarcá-las no tempo.
Seguramente, o final da Segunda Guerra é um marco importante para o estudo da inserção do Brasil no capitalismo mundial, mas seu pleno significado só emerge no contexto das transformações sociais ocorridas na sociedade brasileira desde os últimos decênios do século XIX.
Como se sabe, o capitalismo industrial se difundiu no século XIX e início do século XX em ondas sucessivas desde a Inglaterra, seu centro original, para os Estados Unidos, a França e a Alemanha e, depois, para o Japão e para a Rússia. Estes países, por suas características econômicas e sociais, seu poderio e decisão política, acabaram por se incorporar ao núcleo dominante do capitalismo, o seu Centro. Ademais, o capitalismo também se difundiu para outras partes do globo, como a América Latina. Entretanto, em função das características dos países dessa região, os resultados do processo de difusão foram distintos. De fato, apesar de estarem integrados há séculos na rede comercial e financeira mundial surgida da expansão europeia dos séculos XV e XVI, os países latino-americanos – mal saídos do regime colonial, militar e politicamente frágeis, com economias de baixo nível técnico e fundadas na superexploração e controle dos trabalhadores – transformaram-se em nações subdesenvolvidas, a Periferia do capitalismo[1].
Ser país periférico é uma característica marcante da situação do Brasil no contexto mundial. Mas ela não é uma originalidade produzida pela expansão do capitalismo industrial no século XIX. Tornar-se parte da Periferia capitalista foi apenas uma transformação de modalidades anteriores de ser sociedade periférica, originadas da formação dos sistemas coloniais que acompanharam a expansão comercial europeia dos séculos XV e XVI[2]. Ademais, mesmo na sua modalidade capitalista, há várias formas possíveis de ser periferia. Trata-se aqui de esboçá-las, no período em questão.
Capitalismo autônomo e condição periférica
O capitalismo foi absorvido no Brasil, ao longo do século XIX, por uma sociedade cujas estruturas econômicas e sociais tinham sido herdadas do período colonial. Sua incorporação na sociedade nacional que então se formava foi, de fato, modulada pela herança colonial. Assim, de início, modernizaram-se parcialmente o comércio de importação e exportação, o financiamento, o transporte e a industrialização das lavouras de exportação, especialmente o café, sem que as bases escravistas da economia fossem abandonadas. Só mais tarde, já na segunda metade do século XIX, principalmente na lavoura cafeeira em expansão, impôs-se a introdução de trabalhadores livres em adição e, depois, em substituição aos escravos. Isso não resultou, porém, em implantação plena de relações capitalistas de produção no meio rural. Fosse qual fosse a lavoura, mesmo a cafeeira, a exploração do trabalho manteve a utilização de técnicas agrícolas rotineiras, o uso concomitante de formas de exploração não capitalistas do trabalho e certo grau de compulsoriedade na relação do patronato com os trabalhadores.
De qualquer forma, a difusão do capitalismo impulsionou o crescimento das lavouras brasileiras de exportação, especialmente a do café, tanto pela emergência de um mercado de consumo de massas que ele provocou nos países centrais (o que permitiu ao café romper sua condição de especiaria, isto é, de bebida para poucos), como pelo impulso que as exportações receberam dos novos meios materiais e novas tecnologias (transporte e beneficiamento) criadas por ele.
Foi dessa expansão da economia exportadora – e do complexo cafeeiro, em primeiro lugar – que veio o impulso para o crescimento industrial iniciado nas últimas décadas do século XIX. De fato, no Brasil, o crescimento industrial anterior à 1930 – baseado principalmente em produtos alimentares e de vestiário – resultou principalmente da expansão e da alta lucratividade das lavouras de exportação e dos mercados regionais surgidos em torno delas. Entretanto, já na década de 1920 houve alguma diferenciação no crescimento industrial, com o surgimento, por exemplo, de fábricas de cimento e da pequena indústria do aço. A demanda por produtos industriais passou, neste período posterior à Primeira Grande Guerra, a depender também, em alguma medida, da procura de insumos derivada das atividades voltadas para o mercado interno, como a indústria de transformação e a construção civil. Mesmo assim, até 1929, a atividade exportadora continuou sendo sua principal fonte de estímulo, o que se tornou possível pela expansão do comércio internacional até o final dos anos 20, a despeito da deterioração da ordem mundial.
Vale frisar que o caráter periférico do crescimento industrial brasileiro não se manifesta apenas no papel mediador cumprido pelas estruturas socioeconômicas de origem colonial quando da absorção dos impulsos provenientes do núcleo mundial do capitalismo. A condição periférica manifesta-se também no descompasso entre os padrões tecnológico e de concentração de capital dominantes na indústria dos países centrais e aquele que caracterizou a indústria brasileira ao longo do tempo. De fato, a partir das últimas décadas do século XIX os países centrais passavam por um processo intenso de concentração de capitais e de inovação tecnológica, a Segunda Revolução Industrial, que não pode ser acompanhada pela indústria brasileira. Esta não conseguiu seguir os padrões de crescimento do Centro, seja porque não contava com o volume requerido de investimentos, seja porque as novas tecnologias não estavam disponíveis no mercado. Assim, o crescimento industrial brasileiro conservou a tecnologia (simples, já estabilizada e difundida) e o padrão de concentração de capital característicos da Primeira Revolução Industrial e dominantes nos ramos industriais produtores de bens de consumo corrente, como têxteis e alimentos. A este respeito não houve mudança substancial até o final da Segunda Guerra Mundial[3].
A ordem mundial no interior da qual despontou a indústria na sociedade brasileira no último quarto do século XIX baseava-se em instituições liberais e tinha o seu epicentro econômico na Inglaterra. Mesmo que na altura da passagem do século XIX para o século XX ela desse sinal de deterioração, que as disputas inter-imperialistas (entre Inglaterra, Alemanha, França e Estados Unidos) tenham conduzido à Grande Guerra de 1914 e que no pós-guerra tenha havido um aumento do intervencionismo estatal, a reconstrução parcial da velha ordem nos anos 1920 permitiu a expansão do comércio mundial e, por esta via, o crescimento das exportações e da indústria brasileira.
Com a crise de 1929 e a longa depressão que, em seguida, atingiu os países cêntricos, as condições internacionais para o crescimento do capitalismo no Brasil mudam completamente. Abandonam-se as políticas que tendiam a resolver os desequilíbrios econômico-financeiros internacionais pelo ajuste dos rendimentos dos grupos sociais de cada país. Pelo contrário, nos anos 1930 os Estados desenvolvem políticas de proteção dos seus sistemas econômicos nacionais em relação aos desequilíbrios mundiais. Tentaram, em suma, isolar suas próprias sociedades da instabilidade econômica mundial. Mas alguns desses Estados foram mais longe do que isso. Além de procurarem proteger suas economias da “desordem mundial”, passaram a ter um papel ativo na construção de novas bases materiais para suas sociedades (cf. Polanyi, 1957).
O Brasil é um exemplo desta tendência. Sem os estímulos dos setores exportadores, a industrialização brasileira avançou, neste período, substituindo importações, graças basicamente aos estímulos da demanda interna e das políticas governamentais.
Ocorre aí uma verdadeira mudança na estrutura da vida material: a indústria passa a representar em 1939 cerca de 43% do produto físico da economia, quando em 1919 era apenas 21% do total. O crescimento industrial, da ordem de 11% ao ano entre 1933-39, apenas compensou a queda da renda da agricultura de exportação, mantendo-se a renda per capita do conjunto estagnada nos anos 1930. A agricultura de exportação conservou, porém, uma função importante para a continuidade da industrialização, a de gerar as divisas estrangeiras necessárias para importar máquinas e matérias-primas industriais. Mesmo tendo ocorrido neste período um importante crescimento do mercado interno, cabe sublinhar que ao final da Segunda Grande Guerra ainda não havia no Brasil um mercado nacional, “mas apenas um arquipélago de regiões econômicas, precariamente ligadas umas às outras” (Villela & Suzigan, 1973: 238). Dessa forma, os investimentos industriais eram limitados pela pequena dimensão dos mercados locais.
Quanto às políticas governamentais que estimularam a industrialização – câmbio desfavorável às importações, proteção tarifária, financiamento etc. – elas nasceram de um poder político centralizado e intervencionista, resultante do movimento cívico-militar de outubro de 1930, que derrubou a república liberal-oligárquica sob a liderança de Getúlio Vargas.
Com efeito, a partir dos anos 1930, o Estado nacional brasileiro passou aos poucos a se constituir em núcleo organizador da sociedade e alavanca da construção do capitalismo industrial no país. Quer dizer, tornou-se desenvolvimentista. Entende-se aqui desenvolvimentismo como uma modalidade de intervencionismo estatal, orientado não para evitar as fases depressivas do ciclo econômico capitalista, mas para impulsionar a industrialização em países de desenvolvimento tardio, quer dizer, retardatários em relação aos centros originários do capitalismo mundial.
Especialmente nos anos 1930 e 1940, a “desordem” internacional ofereceu um grau realmente amplo de manobra para o Estado brasileiro no plano internacional. Apesar do crescente peso da influência norte-americana na América Latina, a Alemanha e a Inglaterra tinham posições suficientemente fortes no mundo para permitir ao governo brasileiro explorar as diferenças entre as três potências em proveito próprio. Isso ocorreu tanto no plano do comércio exterior como das obrigações financeiras internacionais. Do ponto de vista do processo material de industrialização, um efeito importante dessa posição política favorável do Brasil no cenário mundial foi a obtenção de financiamento norte-americano para construir uma grande indústria siderúrgica estatal, a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), através da qual o Estado abriu passo para absorção pela economia brasileira do padrão de concentração de capital e do tipo de tecnologia gerada pela Segunda Revolução Industrial.
Assim, no período de sua formação, o Estado desenvolvimentista brasileiro teve, como parte essencial do seu quadro de referência, certo grau de autonomia em relação ao capitalismo mundial. Mais do que isso, essa autonomia relativa foi uma condição básica para a realização da estratégia de desenvolvimento que aos poucos ele foi esboçando: a de construir uma sociedade capitalista industrialmente avançada e integrada dentro das fronteiras nacionais brasileiras, ao estilo do modelo nascido na França e na Alemanha, na segunda metade do século XIX.
É verdade que, na medida em que se tornava clara a vitória dos aliados no conflito mundial, de 1943 em diante, o Brasil foi perdendo alguns dos privilégios comerciais obtidos nos anos anteriores[4]. Mas, como se verá, a nova ordem mundial surgida no pós-guerra continuou assegurando ao Brasil espaço suficiente para levar adiante o projeto de industrialização já esboçado anteriormente.
Guerra-fria, hegemonia norte-americana e capitalismo associado
A vitória dos Aliados no conflito mundial, encerrado em 1945, e o início da Guerra Fria, em 1947, tornaram-se um marco importantíssimo na trajetória da sociedade brasileira.
Desde logo, no quadro de bipolarização do poder mundial que nasce daí, o Brasil – por seus vínculos socioeconômicos e políticos, sua posição geográfica e participação nas forças militares aliadas durante o conflito mundial – se definirá como país-membro da “civilização ocidental”, liderada pelos Estados Unidos. Com efeito, frente a um conjunto de sociedades semidestruídas pela guerra, os Estados Unidos emergiram como potência dominante do “Ocidente”, responsável por 50% do produto mundial, ¾ das reservas de ouro, liderança tecnológica na maioria dos ramos industriais, e detentora de um poderio militar, nuclear e convencional, que só encontrava desafio na potência líder do “mundo comunista”, a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS)[5].
A pertinência a um dos lados do esquema bipolar de poder mundial do pós-guerra dará ao Brasil – como, aliás, a todos os países – o contexto político básico dentro do qual se moverá. Neste quadro, os conflitos internos, inerentes a cada país, seriam entendidos como parte da luta entre as duas superpotências, o que justificava o caráter limitado da soberania política dos países pertencentes de cada uma das órbitas – “ocidental” e “socialista”. Sublinhe-se, porém, que a própria desproporção existente entre os meios de destruição dos diferentes países limitava, por si só, a soberania de cada um deles. Em última instância, cada país dependia do “guarda-chuva nuclear” de sua potência-líder. Desta forma, mesmo que o poderio econômico da URSS fosse incomparavelmente menor que o dos Estados Unidos, a estrutura bipolar da ordem mundial baseada na dissuasão nuclear mútua foi a característica-chave da política mundial no período da Guerra Fria e manteve-se assim até a desagregação do mundo soviético, no final dos anos 1980.
Além deste enquadramento político global, os países do “Ocidente” passaram a obedecer, depois da Segunda Guerra Mundial, a um conjunto de instituições econômicas que as principais potências aliadas – tendo à frente os Estados Unidos – começaram a criar em 1944 na conferência de Bretton Woods[6].
Em primeiro lugar, o dólar se tornou a moeda internacional do “Ocidente”. Ele vinculava-se ao ouro e o banco central dos Estados Unidos, o US Federal Reserve (FED), que se comprometia a comprar e vender a moeda norte-americana na proporção de 35 dólares a onça de ouro. Os demais países mantinham suas moedas nacionais em proporção fixa com o dólar. Desta forma, vigorou no pós-guerra (até os anos 1970) um sistema de câmbio fixo, com as moedas de todos os países do Ocidente ancoradas no dólar, exceto os Estados Unidos, obviamente, o que lhes dava uma enorme liberdade de gastar, pois o seu governo detinha poder de emitir a moeda aceitável por seus parceiros.
Em segundo lugar, foram criadas duas instituições e um espaço de negociação comercial entre os países ocidentais cujo sentido básico era promover uma ordem econômica liberal no plano internacional, que revertesse o protecionismo vigente no período anterior à Segunda Guerra Mundial.
Em 1945 foram criados o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial. O FMI teve um papel muito limitado nos primeiros anos de paz, porque os Estados Unidos tinham tal supremacia financeira que podiam encarregar-se sozinhos da ajuda aos demais países. De fato, desde 1948 o Plano Marshall foi a principal forma de assistência financeira dada aos aliados europeus e asiáticos. Ele seguia a Doutrina Truman, enunciada em 1947, que sublinhava a necessidade de revitalizar as democracias e conter o comunismo. Esta ajuda continuou até o início dos anos 1950. As atividades do FMI no suporte dos países periféricos começaram em 1947 e cresceram na década de 1950. Os empréstimos do FMI destinavam-se a socorrer governos de países que se viam pressionados a desvalorizar suas moedas. Destinavam-se, pois, a preservar o sistema de taxas fixas de câmbio vigente.
O Banco Mundial iniciou suas atividades fazendo empréstimos de longo prazo para os países centrais cujas economias haviam sofrido com a Segunda Guerra. Desde os anos 1950, porém, passou a orientar seus empréstimos para os países periféricos. Para isso, tomava empréstimos no mercado mundial e emprestava a juros menores que os comerciais mediante a utilização de recursos fornecidos pelos países cêntricos. Assim, sua capacidade de conceder empréstimos de longo prazo a juros favorecidos dependia, e até hoje depende, do montante de fundos que recebe dos principais países contribuintes. A orientação do FMI e do Banco Mundial depende dos países que mais contribuem com fundos, o que significa que estão sujeitos principalmente aos países cêntricos, tendo à frente os Estados Unidos.
Em 1948 foi instituído o Acordo Geral de Tarifas e Comércio, o GATT, abreviação do seu nome em inglês “General Agreement on Tariffs and Trade”. O GATT desencadeou desde os anos 1950 uma série de “rodadas de negociação” entre numerosos países do “Ocidente”, orientadas para obter uma progressiva liberalização do comércio mundial. Tais “rodadas”, como a Rodada de Tóquio, realizada nos anos 1970, a Rodada do Uruguai, iniciada na década de 1980 e encerrada nos anos 1990, obtiveram uma redução paulatina e consensual dos obstáculos tarifários e não tarifários ao comércio internacional. No presente estão em curso as conversações preliminares para uma eventual nova série de negociações, a chamada “Rodada do Milênio”, que poderia iniciar-se no ano 2000[7].
Estas instituições econômicas internacionais foram muito bem-sucedidas na liberalização das trocas. Tanto o comércio mundial cresceu muito mais rápido que o produto mundial como as exportações passaram a representar uma proporção cada vez maior do PIB de cada um dos países do planeta.
No entanto, este sucesso nem de longe eliminou as fronteiras econômicas nacionais. De fato, apesar de sua orientação liberalizante, as instituições econômicas características da hegemonia norte-americana do pós-guerra deixaram aos Estados nacionais um raio bem amplo de manobra. E isso tanto no que dizia respeito ao comando sobre os assuntos econômicos dentro de seus territórios como no que se referia ao controle dos fluxos econômicos transfronteiriços. Diga-se de passagem que isso ocorreu a contragosto dos grupos liberais e internacionalistas dominantes nos Estados Unidos e obedeceu fundamentalmente a razões estratégicas, isto é, derivadas da competição com o bloco soviético. Com efeito, a tolerância em relação ao intervencionismo dos Estados de Bem-estar europeus respondeu à ameaça latente de expansão soviética em direção à Europa Ocidental, que parecia realizável caso a potência socialista encontrasse aí um clima favorável produzido por movimentos aguerridos de trabalhadores. Por razões similares, nos países periféricos, os Estados Unidos toleraram e, às vezes, estimularam o autoritarismo estatal. Assim, a Guerra Fria contribuiu bastante para que não se tentasse impor de forma drástica os princípios do liberalismo econômico e se deixasse, pelo contrário, muito espaço para a atuação intervencionista do Estado, desde que esta fosse percebida como obstáculo à expansão soviética.
Entretanto, no pós-guerra não houve apenas tolerância em relação à intervenção do Estado no domínio econômico. Especialmente fora dos Estados Unidos, entendia-se que a intervenção estatal no domínio econômico como uma espécie de garantia de que as forças de mercado não produzissem certos efeitos negativos sobre a sociedade como haviam ocasionado nos anos 1930. Em relação aos países periféricos, ía-se até além disso: desde 1949 a Comissão Econômica Para a América Latina (CEPAL), órgão das Nações Unidas dedicado ao estudo e a orientação econômica dos países da região, recomendava a intervenção sistemática do Estado no domínio econômico para romper os grilhões que atavam os países periféricos ao subdesenvolvimento.
Por essa via, o Brasil pode manter no pós-guerra políticas de proteção e estímulo às atividades econômicas internas e, especialmente, sua política de industrialização por substituição de importações iniciada nos anos 1930. Para as elites brasileiras, no entanto, isso não parecia suficiente. Tornou-se dominante a ideia de que o país necessitava saltar etapas e alcançar rapidamente o padrão das sociedades capitalistas abastadas, como os Estados Unidos da América.
Os governos brasileiros no imediato pós-guerra – seja o presidido por Eurico Gaspar Dutra, seja o presidido por Getúlio Vargas – agiram na expectativa de que os Estados Unidos os ajudariam a saltar essas etapas, dando ao Brasil um tratamento especial, nos moldes concedidos aos países europeus. Imaginava-se que os Estados Unidos desenvolveriam em relação ao país algo equivalente ao Plano Marshall, de modo que o Brasil pudesse superar, com ajuda externa, os entraves mais graves ao seu desenvolvimento.
Esta expectativa se baseava na ideia de que os Estados Unidos tratariam o Brasil com especial consideração tanto porque era um membro importante do espaço regional americano como porque o país tivera participação ativa no esforço Aliado durante a guerra. A expectativa fora reforçada pelo anúncio, no contexto da guerra, de intenções norte-americanas de contribuir com o desenvolvimento industrial brasileiro. Encerrado o conflito, os Estados Unidos se engajaram na recuperação europeia e asiática, rebaixando a América Latina em sua escala de prioridades. Os norte-americanos insistiam sempre na recomendação de que o Brasil deveria apoiar o seu desenvolvimento preponderantemente em poupanças internas e só recorrer a fontes externas secundariamente, para o que o instrumento mais adequado seria o recém-criado Banco Mundial.
Apesar disso, a frustração do pós-guerra pareceu por algum tempo poder ser superada com a criação, por sugestão norte-americano e a pedido do governo brasileiro, da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, instalada em 1950. Esta Comissão se encarregaria de examinar a situação econômica brasileira e sugerir os projetos-chave para o seu desenvolvimento que poderiam ser submetidos à apreciação do Eximbank e do Banco Mundial. A comissão apresentou seus resultados em 1953, mas os projetos que elaborou não serviram para obter os esperados recursos norte-americanos. Passaram, isso sim, a fazer parte das iniciativas a serem financiadas pelo BNDE, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, agência estatal de fomento criada pelo governo brasileiro em 1952.
O novo fracasso em obter ajuda norte-americana não se deveu apenas à pequena relevância do Brasil e da América Latina na escala de prioridades norte-americanas. As relações entre os dois países também se deterioraram em função da oposição norte-americana às iniciativas do governo presidido por Getúlio Vargas, claramente marcadas pelo nacionalismo e pelo populismo. De fato, no início dos anos 1950, o novo presidente interpretou o desequilíbrio do balanço de pagamentos do Brasil como derivado, em parte, ao caráter que considerava demasiado liberal da legislação em relação ao capital estrangeiro. Por isso, ele tomou algumas medidas que visaram reduzir as remessas de lucros de empresas estrangeiras, alterando a política de câmbio e determinando a reestimativa do montante de capitais aqui investidos. As remessas passaram a ser feitas pelo câmbio livre, tornando-se mais onerosas para o remetente. E o recálculo do montante investido tornou-o mais “realista”, quer dizer, menor, restringindo o volume permitido de remessas, já que estas estavam limitadas a um percentual do volume total de capital aplicado no país. O Departamento de Estado dos Estados Unidos e o Banco Mundial protestaram violentamente contra essas medidas e o Banco Mundial decidiu não mais conceder empréstimos ao Brasil, a menos que se alterasse a legislação que restringia as remessas de lucro. Assim, os empréstimos do BIRD declinaram nos anos de 1953 e 54 e cessaram a partir de 1955 até 1964, à exceção de um pequeno empréstimo negociado em 1958. Além das dificuldades do Brasil em relação às instituições financeiras internacionais, o governo norte-americano – a partir da administração republicana de Eisenhower iniciada em 1953 – acentuará até o fim da década sua negligência em relação ao Brasil e à América Latina.
A deterioração das balanças de comércio exterior e de pagamentos do Brasil nos anos 50 e a impossibilidade de conseguir dos Estados Unidos um programa de ajuda externa como os países europeus obtiveram depois da Guerra provocaram uma reorientação estratégica do Estado em relação ao desenvolvimento. Além de aprofundarem-se, já no governo Vargas, os planos e práticas intervencionistas do Estado no domínio econômico, iniciou-se a adaptação da legislação que regulava as atividades do capital estrangeiro com o objetivo de atrair empresas privadas para industrializar o país. Esta adaptação legislativa culminou com a concessão de facilidades imensas de importação de equipamentos para montar fábricas em ramos específicos da indústria. Com isso conseguiu-se, a partir do governo JK, aumentar muito a presença no País de empresas originárias da Europa, já em franca recuperação econômica da destruição ocasionada pela Guerra Mundial, e dos Estados Unidos, temerosas de perder espaço para suas novas concorrentes europeias[8].
Vale sublinhar aqui o caráter estratégico da guinada ocorrida em relação ao capital estrangeiro. Embora no Brasil o Estado continuasse acentuando a sua presença na implantação ou melhoramento da infraestrutura econômica (energia, comunicações e transporte), de criação ou expansão de indústrias de base (ferro e aço, química, petroquímica etc.) e no financiamento de longo prazo para os investimentos, a partir da segunda metade dos anos 1950, parte do dinamismo industrial brasileiro passou a depender da expansão capitalista dos países centrais e, especificamente, dos investimentos que aqui faziam as empresas multinacionais de origem europeia e norte-americana, especialmente a indústria de consumo durável – indústria automotiva, de eletrodomésticos etc. A participação estrangeira no setor produtivo não era novidade no Brasil, mas até o começo dos anos 1950, os capitais estrangeiros privados só participavam fortemente dos serviços públicos e da transformação de produtos agropecuários. Com a nova onda de investimento, as empresas multinacionais passam a situar-se no setor líder do processo de industrialização. A empresa de capital nacional não saiu do centro da retórica desenvolvimentista, mas continuou a ocupar um papel secundário em relação às empresas estatais e às multinacionais.
Com isso, embora o desenvolvimento do capitalismo no Brasil continuasse tendo o Estado como seu núcleo articulador e seguisse orientado no sentido de internalizar no território nacional o maior número possível de segmentos da indústria, ele transformou-se, desde a segunda metade dos anos 1950, em desenvolvimento associado, em que multinacionais, empresas estatais e privadas nacionais compartilhavam o mercado interno (Cf. Cardoso & Faletto, 1970).
Depois do golpe militar de 1964, este padrão nacional e associado de desenvolvimento foi aprofundado, tornando-se a economia brasileira muito mais permeável do que antes aos dinamismos do sistema capitalista internacional. O aumento da permeabilidade deu-se pelo estabelecimento de vínculos muito mais íntimos entre o mercado internacional de capitais e as empresas nacionais e multinacionais aqui instaladas. De fato, as empresas estrangeiras, desde 1965, e as empresas nacionais, desde 1967, passaram a ter acesso ao crédito bancário externo (as nacionais através de bancos aqui instalados). Isto ampliou extraordinariamente a base de acumulação de capital até então vigente, com a contrapartida – é claro – de uma dependência financeira acrescida em relação ao exterior. Esta dependência, no entanto, só mostraria seu lado negativo quando se elevasse o patamar de juros extremamente baixos que vigorou durante os anos 1960 e 1970, taxa básica de 1,49% ao ano em média, descontada a inflação mundial, no mercado londrino (Libor) [9].
Tendo em vista a existência de crédito farto no mercado internacional, especialmente depois da primeira crise do petróleo, esse aumento das conexões financeiras com o exterior teve grande importância no desenvolvimento brasileiro. Primeiro, na alavancagem do “milagre econômico” brasileiro comandado pelo ministro Delfim Neto entre os anos de 1967 e 1973 e, depois, na tentativa do governo Ernesto Geisel superar, com um novo aprofundamento da industrialização, as restrições externas ao desenvolvimento brasileiro postas pela crise do petróleo e pela escassez de matérias-primas ocorridas a partir de 1973.
Um exame, mesmo esquemático, deste último esforço industrializante, permite refletir sobre alguns limites do desenvolvimento capitalista na Periferia do capitalismo internacional nos primeiros decênios posteriores à Segunda Guerra Mundial. O referido esforço tentava enfrentar duas alterações drásticas ocorridas no mercado internacional: buscava superar o estrangulamento externo ocasionado pela alta dos preços das matérias-primas e, especialmente, pela alta dos preços do petróleo; e tentava aproveitar a grande disponibilidade de capitais de empréstimo existente no mercado internacional, resultante da “reciclagem”, pelos bancos, de enormes recursos em dólares controlados pela Organização dos Países Produtores de Petróleo (OPEP) desde a alta dos preços do óleo. Neste processo, o Estado desenvolvimentista brasileiro chegou ao ápice, seja enquanto núcleo da construção de um capitalismo de âmbito nacional, seja enquanto centro de um capitalismo dependente associado.
De fato, o governo Geisel (1974-79) tentou por meio do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) promover, de um lado, uma onda de investimentos concentrados nos setores de bens intermediários e de capital e, de outro, dar maior peso às empresas estatais e às empresas privadas nacionais no conjunto, de modo a formarem um tripé mais equilibrado no processo de desenvolvimento.
Tomemos, em primeiro lugar, a questão do ponto de vista material. Por meio dos investimentos programados pelo II PND, o desenvolvimento industrial brasileiro se completaria enquanto sistema de produção materialmente integrado nas fronteiras nacionais. É verdade que já na década de 1950 planejara-se “completar” o parque industrial brasileiro. Embora, desde então, o ritmo de crescimento industrial brasileiro tivesse sido extraordinário, o setor de insumos industriais (siderúrgicos, petroquímicos, de celulose etc.) e de máquinas e equipamentos ainda era modesto. Seu núcleo mais dinâmico continuava sendo o setor produtor de bens de consumo duráveis. O esforço desencadeado no governo Geisel para “completar” o parque industrial brasileiro terminará por ser bem-sucedido, permitindo ao Brasil produzir saldos significativos na sua balança de comércio exterior na década de 1980[10]. Sublinhe-se, no entanto, que a autonomia industrial em relação ao Exterior não incluía a tecnologia. Assim, o desenvolvimento industrial brasileiro incorporaria todas as conquistas tecnológicas da Segunda Revolução Industrial, mas sem capacidade própria de produzi-las.
Quanto ao outro aspecto, é relevante que a participação estrangeira surgisse sob a forma de capitais de empréstimo – por conta e risco do tomador – ao contrário do que ocorrera no grande impulso industrializante dos anos 1950, quando os investimentos diretos das multinacionais tiveram o papel principal. Desta vez, os investimentos diretos do exterior não tiveram papel importante, especialmente porque os países centrais estavam contraindo suas economias, em processo de “ajuste” à escassez de matérias-primas e petróleo. O II PND visivelmente remava contra a maré, tentava escapar do estrangulamento externo da balança comercial aumentando a autonomia industrial do país e a “nacionalização” do parque industrial, mas aumentando a dependência financeira do país em relação ao sistema bancário internacional. Trocava investimento nacional por financiamento estrangeiro. Esta troca segue o padrão desenvolvimentista de crescimento: buscava explorar as “janelas de oportunidades” surgidas no exterior para permitir que a economia continuasse a crescer sem alterar os padrões de dispêndio das classes proprietárias e camadas médias a elas associadas, padrão conforme o qual o consumo das camadas sociais de alta renda acompanha o das elites dos países centrais, embora sua renda seja muitas vezes menor que a delas. Obviamente, isso só foi sustentável em termos econômicos pela compressão extrema da renda das camadas situadas nos patamares inferiores da sociedade. Além disso, o sucesso desta estratégia de crescimento com endividamento dependia da continuidade das condições iniciais de financiamento – dinheiro farto e barato. Se essas condições se mantivessem os credores poderiam ser pagos e se completaria o projeto de aprofundamento da industrialização com uma maior participação nacional.
A mudança da política de juros dos Estados Unidos em 1979 demarca a inviabilização estrutural do projeto brasileiro de autonomização industrial sob liderança do Estado. Desde 1965 e, especialmente desde a crise do petróleo de 1973, ele era um projeto que contava com financiamento externo a juros baixos. A elevação brutal dos juros internacionais multiplicou o valor da dívida externa brasileira – na medida em que ela era toda contratada com juros variáveis – e debilitou extraordinariamente as bases materiais do Estado e de suas empresas. Terminava, para o Brasil, a possibilidade de um desenvolvimento sustentável nas bases anteriores, ainda mais porque os preços do petróleo voltaram a subir no mesmo ano, pressionando a balança comercial. A moratória da dívida externa, anunciada em dezembro de 1982, foi apenas o reconhecimento político oficial da impossibilidade de continuar a desenvolver o capitalismo industrial nas velhas bases, sob liderança do Estado desenvolvimentista.
A mudança da política de juros promovida pelo FED a partir de julho de 1979, cuja finalidade imediata era valorizar o dólar frente às outras moedas e atrair capitais para os Estados Unidos, marca de fato uma inflexão na organização do sistema capitalista internacional. A organização do pós-guerra já fora quebrada em 1971, quando os Estados Unidos romperam unilateralmente com o regime de Bretton Woods deixando de garantir o dólar com uma quantia fixa de ouro. O movimento se completou em 1973 quando o governo norte-americano abandonou o sistema de paridades fixas entre o dólar e as demais moedas. Estas duas decisões, que tenderam a desvalorizar o dólar, decorreram das pressões que sofria a economia norte-americana dos seus concorrentes comerciais, especialmente o Japão e a Alemanha. Inaugura-se, então, um sistema de flutuação cambial entre as moedas fortes e de paulatina perda de controle dos governos sobre os seus sistemas financeiros. A inflação se eleva e as taxas de crescimento do produto caem nos países centrais. Na verdade, o período compreendido entre 1971 e 1979 é de experimentação de novas formas de regulação econômica internacional, processo que dá lugar à reorganização das bases da liderança norte-americana sobre a economia “Ocidental”. Os Estados Unidos não perdem a hegemonia que detinham até 1971, como alguns querem fazer crer, para retomarem-na mais adiante, em 1979. Eles não a retomam em 1979 porque não a perderam em 1971. Só perderam o predomínio industrial que tinham no mundo até os anos 1960 com base na tecnologia derivada da Segunda Revolução Industrial. Os anos 1970 são de transição para uma nova forma de organizar no plano econômico a hegemonia norte-americana, forma esta que não terá a partir da década de 1980 o seu centro na indústria, mas nas finanças mundializadas.
Bem feitas as contas, o período que vai do final da Guerra Mundial até os anos 1970 foi de desenvolvimento acelerado no Centro e de crescimento mais rápido ainda em algumas áreas avançadas da Periferia, dentre as quais se situa o Brasil. Na segunda parte da década de 1970, quando o Brasil tentou romper alguns dos constrangimentos que mantinha inacabado o seu desenvolvimento industrial, os países do Centro já se preparam para a revolução tecnológica que dará a base material para a construção de um novo sistema econômico mundial. O último grande esforço industrializante do país fracassa porque atinge os seus objetivos, sim, mas com base numa tecnologia que está em vias de ser ultrapassada e apoiado em tal grau de endividamento que acabou por fragilizar sua própria mola impulsionadora, o Estado desenvolvimentista. Vale ressaltar que mesmo que o esforço industrializante fosse bem-sucedido, ainda haveria que indagar se teria sido capaz de romper com a brutal desigualdade econômico e social imperante no país, o verdadeiro abismo que separa o Brasil do Primeiro Mundo.
O Brasil na ordem do capitalismo mundializado
O ano de 1979 pode ser tomado como marco da construção de uma nova ordem econômica mundial. Naquele ano, ao final do governo Carter, o presidente do FED, Paul Volcker, retirou-se da reunião mundial do Fundo Monetário Internacional, anunciando que não seguiria mais a sua orientação e dos demais países industrializados, que tendiam a manter o dólar desvalorizado frente às demais moedas. Declarou que o dólar manteria sua condição de moeda internacional. Para isso, elevou dramaticamente a taxa interna de juros, dando início não só à revalorização do dólar frente às demais moedas, mas também a um processo recessivo que atingiu tanto a economia norte-americana como o resto do mundo nos primeiros anos da década de 1980 (Tavares, 1998).
Na sequência dessa iniciativa, os governos de Margaret Thatcher, na Inglaterra, e Ronald Reagan, nos Estados Unidos, adotaram políticas neoliberais – privatização, desregulamentação e desmantelamento das conquistas sociais que estiveram na base do crescimento econômico com distribuição de renda que caracterizaram os países do Centro nos primeiros trinta anos do pós-guerra, os chamados “trinta gloriosos”. Estas políticas neoliberais tenderam a se generalizar no Centro e na Periferia do “Ocidente”. E com o fim do mundo “socialista” – demarcado pela derrubada do Muro de Berlim, em 1989, e pela desagregação da URSS – elas tenderam a adquirir um âmbito efetivamente mundial. Não é o caso, aqui, de discutir as raízes desta inflexão liberal, mas vale lembrar que, quando as políticas neoliberais foram adotadas, a situação das economias mais desenvolvidas já não era “gloriosa”. Pelo contrário, desde a crise de 1973, as economias do Centro viveram um período de estagflação – baixo crescimento combinado com inflação alta. Assim, a inflexão foi entendida, bem ou mal, como uma alternativa positiva à deterioração do padrão anterior de desenvolvimento capitalista.
As políticas neoliberais abriram espaço para mudanças muito importantes na forma de organização das finanças internacionais e no padrão de atuação das multinacionais, mudanças que deram início a uma nova etapa de internacionalização do sistema capitalista, a fase do capitalismo mundializado.
No que diz respeito às mudanças na área financeira[11], há três aspectos a considerar. Em primeiro lugar, nos países centrais foram abandonadas as políticas derivadas dos ensinamentos de Keynes cujo elemento nuclear era a preservação do emprego pela regulação da demanda, de modo que inflação e pleno emprego não se contrapusessem. A inflexão havida nas políticas econômicas dos países do Centro envolveu a execução de políticas monetárias rígidas destinadas a derrubar a inflação. Elas ocasionaram juros nominais altos e foram eficazes para atingir seus objetivos centrais. Nos anos 1980, os preços cresceram 5,1% ao ano nos países do G-7 (mais industrializados), contra um crescimento de 10,7% ao ano na década de 1970. Apesar da queda da inflação, os juros reais mantiveram-se bastante altos, muito além do nível das décadas anteriores. Com isso, a expansão do produto nos anos 1980 e de 1990 a 1995, respectivamente 2,8% e 2,0% ao ano, foi bem menor do que na década de 1970, quando o crescimento foi 3,6% ao ano, taxa ela mesma não muito positiva, ao menos quando comparada com as dos “trinta gloriosos” do pós-guerra.
Em segundo lugar, na Europa, os juros altos e o crescimento lento do produto provocaram déficits públicos em toda a década. Nos Estados Unidos, além disso, os gastos militares exagerados da Era Reagan contribuíram decisivamente para o déficit. Por outra parte, a política de valorização do dólar contribuiu para que os Estados Unidos tivessem também déficits nas suas transações com o Exterior (saldo negativos nas transações correntes). Para fazer frente aos chamados déficits gêmeos (orçamentário e de comércio exterior) os Estados Unidos promoveram a liberação dos fluxos financeiros, tornando-se devedores do mundo. Os demais países industrializados, com a Inglaterra à frente, também liberalizaram os seus mercados financeiros, para poderem financiar-se igualmente com capitais externos. Assim, a redução drástica dos controles administrativos sobre os mercados de moedas e títulos tornaram os mercados financeiros nacionais permeáveis aos fluxos de entrada e saída de capitais. Este processo foi em um crescendo até o final dos anos 1990. No final do século XX, o mercado financeiro adquiriu de fato um âmbito quase mundial, embora o grosso das transações se concentre em três grandes centros financeiros: Nova York, Londres e Tóquio.
Em terceiro lugar, estas mudanças institucionais e o bloqueio dos fluxos de capitais para os países periféricos, em função da “crise da dívida”, provocaram um importante redirecionamento dos financiamentos internacionais. Eles deixaram de se dirigir dos bancos dos países do Centro para tomadores situados na parte mais avançada da Periferia, como ocorria nos anos 1960 e 1970. A partir dos anos 1980, os bancos perderam a preeminência como aplicadores de capital dinheiro para os fundos de pensão e fundos mútuos de investimentos sediados nos países centrais e os fluxos de financiamento se direcionaram primordialmente para tomadores dos países do próprio Centro, fossem governos ou empresas transnacionais. Só a partir dos anos 1990 voltaram a se intensificar os fluxos de capitais para a Periferia.
Quanto às empresas multinacionais[12], elas também adquiriram feições novas a partir dos anos 1980. Elas foram favorecidas e aproveitaram-se da liberalização das trocas, adotaram novas tecnologias (telemática) e recorreram a novas formas de gestão da produção (toyotismo).
As mudanças foram tão grandes que vale a pena marcá-las com uma nova denominação, a de empresas transnacionais. Transnacionais, ao invés de multinacionais, porque apesar de continuarem a ter presença em várias sociedades nacionais, as filiais deixaram de operar principalmente nos limites das sociedades hospedeiras, transpassando ao invés as barreiras dos mercados nacionais para operarem como um conjunto integrado. Um sinal expressivo desta mudança na articulação entre as várias unidades operacionais das corporações é que as trocas intrafirma se tornaram a maior parte do comércio internacional. Isso significa que as transnacionais começam a constituir, junto com suas empresas associadas, uma espécie de sistema transnacional de divisão do trabalho.
A forma mais típica de articulação dos grupos industriais passou a ser a “organização em rede”, com gestão financeira e estratégica centralizada e operação dispersa em várias unidades. Quer dizer, adotaram-se cada vez mais novas formas de controle permitidos pela telemática para centralizar a gestão de enormes massas de capital e para descentralizar as operações produtivas, inclusive pela subcontratação de terceiros.
A redução das barreiras nacionais à operação das corporações, embora aumentando à competição para as empresas organizadas em escala nacional, estimulou a formação de oligopólios mundiais constituídos pelos grandes grupos empresariais de cada setor produtivo. Isso se materializou em um número crescente de aquisições, fusões e alianças estratégicas entre transnacionais ou dessas com empresas de âmbito nacional. A tendência à formação de oligopólios mundiais se combina, no entanto, com investimentos cruzados dos grupos transnacionais, originários dos vários países do Centro, que procuram ter presença em todos os grandes mercados, constituídos cada vez mais por blocos regionais (União Europeia, NAFTA etc.).
Estas mudanças qualitativas foram se afirmando aos poucos, à medida que se ampliava o peso quantitativo das transnacionais na produção mundial. Com efeito, o crescimento dos investimentos diretos no estrangeiro (IDE) se tornou muito mais rápido do que o do comércio internacional. Apesar do peso crescente dos IDE na produção mundial, as décadas de 1980 e 1990 apresentam uma diferença importante quanto à sua localização: na década de 1980 os IDE se concentraram quase exclusivamente nos países do Centro; já nos anos 1990 foi retomada a expansão das transnacionais para as partes mais promissoras da Periferia.
Todas essas mudanças ocorridas na configuração do capitalismo mundial desde os anos 1980 tiveram enorme impacto nos países da Periferia. A interrupção dos fluxos financeiros, por exemplo, afetou extraordinariamente os países que iniciaram os anos 1980 altamente endividados. Neste caso estavam os principais países da América Latina. Eles sofreram muito com as alterações de política econômicas iniciadas pela elevação dos juros norte-americanos em outubro de 1979. Como se viu, o México acabou por declarar-se em moratória em 1982 e o Brasil seguiu pelo mesmo caminho em dezembro daquele ano.
O período da história brasileira que se abre com a moratória da dívida externa, compreende duas fases sucessivas e bem diferentes no que diz respeito à articulação entre a economia brasileira e o sistema capitalista internacional. A primeira fase cobre, grosso modo, os anos 1980 e a segunda toda a década de 1990[13].
A década de 1980 foi marcada pela interrupção dos fluxos voluntários de capitais para o Brasil (e para a América Latina) e pela crise do Estado desenvolvimentista.
A interrupção dos fluxos de recursos externos reverteu as relações anteriores da economia brasileira com as finanças internacionais, o que produziu repercussões muito negativas tanto do ponto de vista do processo de desenvolvimento como do ângulo da gestão econômica do Estado. Com efeito, a relação econômica com o sistema capitalista internacional foi marcada na década de 1980 e começo de 1990 pela perda líquida de recursos para o Exterior, pois as entradas de capital externo não compensaram as saídas. Quer dizer, a economia nacional não só perdeu o afluxo de recursos externos com que tradicionalmente contara anteriormente para o seu crescimento como foi induzida, durante a maior parte do período, a gerar saldos de comércio exterior destinados ao pagamento dos juros e do principal da dívida externa. Nos casos em que a política econômica governamental falhou na produção deste resultado, o governo se viu na contingência de decretar moratória dos pagamentos ao Exterior para não perder completamente suas reservas em moeda estrangeira. Depois da moratória de dezembro de 1982, isso ocorreu duas vezes mais, uma no início de 1987 e outra em 1988.
A crise do Estado desenvolvimentista foi precipitada pela “crise da dívida externa” (e a consequente moratória de 1982) e materializou-se em “crise fiscal”, quer dizer, incapacidade de fazer frente aos gastos com suas receitas. Mas foi essencialmente uma crise política, de hegemonia, em que – como ocorre em rupturas deste tipo – os que seguravam o leme do Estado, dissociaram-se da sua base de apoio social, que se fracionou e polarizou em torno de interesses e ideias distintos. Fraturaram-se as articulações típicas entre o Estado (e suas empresas), os capitais privados locais e o capital internacional, entre o setor público e o privado. E os vários segmentos sociais que compunham a velha aliança desenvolvimentista que sustentava o Estado magnetizaram-se por diferentes “fórmulas” de enfrentamento da crise econômica, fórmulas que oscilaram ideologicamente entre o nacionalismo desenvolvimentista e o neoliberalismo.
Essas rachaduras no bloco no poder permitiram que a sociedade brasileira superasse o regime militar, gerasse regras e, aos poucos, práticas democráticas de convivência política. Mas ela não alcançou pelo menos até o Plano Real reconstruir uma relação estável entre o poder político, suas bases sociais e econômicas de sustentação.
Na verdade, as dificuldades em redefinir as bases sociais e ideológicas do poder político nacional – de construir um novo pacto hegemônico, em suma – acentuaram-se ao longo da década de 1980 porque os contextos externo e social do Estado tornaram-se cada vez menos ajustados às formas dominantes de pensar das elites governamentais.
Não foram apenas os recursos externos que faltaram. Adicionalmente, desde a segunda metade da década, acentuaram-se as pressões políticas norte-americanas em prol da “liberalização econômica”, isto é, pela eliminação das barreiras que protegiam o mercado interno e a indústria nacional. Isso ocorreu especialmente em relação à indústria de informática e à propriedade industrial e intelectual. Complementarmente, no plano político interno, aumentou muito a presença de movimentos sociais, organizações populares, de classe média e, mesmo, de empresários no espaço público nacional. Expressão da democratização da sociedade, a atuação política desses atores coletivos, além de impulsionar a consolidação da democracia política, reduziu drasticamente o raio de manobra que tinham os dirigentes do Estado para definir saídas para a crise “de cima para baixo”.
Assim, a crise de Estado e a instabilidade econômica permaneceram irresolvidas até os anos 1990, embora não tenham faltado tentativas de superá-las, fossem por meio de políticas econômicas ortodoxas ou heterodoxas. Entende-se aqui por heterodoxas aquelas medidas de gestão econômica estranhas ao receituário neoclássico de intervenção do Estado, tais como o congelamento de preços, ocorrido Plano Cruzado, o “sequestro” de poupanças efetuado pelo Plano Collor e a “hiperinflação de laboratório” seguida de desindexação que fizeram parte do Plano Real. Sintoma dessa permanência da crise de Estado é que, desde a posse do presidente José Sarney até a nomeação de Fernando Henrique Cardoso para o ministério da Fazenda, nove ministros ocuparam o mesmo posto e não foram bem-sucedidos na tentativa de superar a instabilidade econômica herdada do regime militar.
O resultado, do ponto de vista econômico, foi que o Brasil experimentou uma deterioração em sua trajetória de desenvolvimento. O Estado conservou sua redoma protetora sobre o mercado interno. Mas o dinamismo econômico anterior, que havia permitido ao Brasil ter uma das maiores taxas de crescimento econômico do mundo, se esvaiu. As taxas de investimento caíram drasticamente, tanto porque deixaram de ingressar capitais externos como porque o Estado perdeu capacidade de poupança. O sistema de empresas do Estado, vanguarda do modelo anterior, foi esvaziado do seu dinamismo próprio e subordinado aos objetivos mais amplos do “ajustamento”, o que significava, já se viu, ajudar a produzir saldos crescentes no comércio exterior para cobrir parte o serviço da dívida externa e/ou contribuir com preços baixos para o combate à inflação. Os desajustes econômicos e das finanças públicas geraram oscilações bruscas de expansão do PIB, redução das médias de crescimento, além de crescentes tensões inflacionárias. A luta contra a inflação e as alternativas para combatê-la a curto prazo substituíram o desenvolvimento como principal questão política daquele período.
Somente no começo da década de 1990, durante o governo Collor de Mello (março de 1990 a setembro de 1992), ocorreu uma ruptura significativa com o velho padrão nacional-desenvolvimentista. De fato, foi nesse período que surgiu o embrião de uma nova estratégia de desenvolvimento que, aos poucos e de maneira hesitante, foi se desenhando ao longo da década.
De um ponto de vista negativo, as políticas implementadas desde o governo Collor representaram essencialmente a desistência de construir no país uma estrutura industrial completa e integrada dentro do território nacional em que o Estado cumpria o papel de redoma protetora em relação à competição externa e de alavanca do desenvolvimento industrial e da empresa privada nacional.
De um ponto de vista positivo, a reorientação estratégica desencadeada por Collor de Mello e mantida pelo governo Fernando Henrique Cardoso obedece a uma orientação moderadamente liberal e internacionalizante de integração da economia doméstica ao sistema econômico mundial. Três características básicas identificam esta reorientação.
Uma primeira característica da nova orientação adotada é que ela objetiva preservar no conjunto da indústria apenas aqueles ramos que, depois de um período de adaptação, mostrarem suficiente vitalidade para competir abertamente numa economia internacionalizada. Dessa forma, o parque industrial doméstico tende a se converter em parte especializada de um sistema industrial transnacional.
Para isso, o governo Collor de Mello suspendeu as barreiras não-tarifárias às compras do exterior e implementou um programa de redução progressiva das tarifas de importação ao longo de quatro anos. Este programa foi conservado, apesar de algumas hesitações (quanto à abertura comercial e às privatizações), mesmo depois do impeachment de Collor de Mello. Assim, as tarifas alfandegárias médias passaram de 31,6% em 1989 para 30% em setembro de 1990, 23,3% em 1991, 19,2% em janeiro de 1992, 15% em outubro de 1992 e 13,2% em julho de 1993, seis meses antes que o cronograma inicialmente fixado.
No entanto, o impacto da liberalização comercial sobre a estrutura e o funcionamento do parque industrial brasileiro foi diminuto. De fato, apesar da redução das barreiras às importações, o fracasso dos programas de estabilização lançados a partir do início do governo Collor (exceção feita ao Plano Real), a recessão vigente na maior parte do período e a preservação de uma política cambial favorável às exportações e prejudicial às importações desestimularam novos investimentos industriais e restringiram a concorrência dos produtos estrangeiros. Assim, a abertura comercial provocou apenas racionalização da indústria com o consequente aumento de produtividade.
Em compensação, nos anos 1990, as condições econômicas internacionais mudaram, passando os capitais oriundos do Centro a orientar-se em maior medida para os países mais avançados da Periferia, dentre os quais o Brasil. Assim, desde 1991, recursos financeiros externos voltaram a fluir para o Brasil, o que permitiu ao país acumular um volume muito grande de reservas em divisas estrangeiras, na medida em que o capital estrangeiro se somou aos saldos do comércio exterior. De fato, as reservas passaram de 9 bilhões de dólares no final de 1991 para 24 bilhões em 1992, atingindo cerca de 42 bilhões em meados de 1994. Este aumento do volume de divisas disponíveis ampliou em muito a capacidade governamental de gerir eficazmente a economia.
Isso favoreceu, de um lado, a renegociação definitiva da dívida externa remanescente dos anos 1980 e, de outro, o lançamento de um plano de estabilização monetária baseado na abundância das reservas em dólares. O acordo entre o governo brasileiro e seus credores internacionais sobre a dívida externa se efetivou nos primeiros meses de 1994.
O Plano Real foi desencadeado pela equipe de Fernando Henrique Cardoso em 1º de julho de 1994. Ele pertence a uma família de programas de estabilização que vincularam as respectivas moedas nacionais ao dólar, em função da melhoria das condições de oferta de capitais externos para a América Latina. No caso brasileiro, a vinculação foi assegurada pela possibilidade do governo usar o grande volume de reservas internacionais existente. Não se tratava, portanto, de um vínculo fixo e legal entre a moeda nacional e o dólar, como foi o Plano Cavallo na Argentina, mas de uma relação mais flexível, que depende do volume de oferta e procura das moedas e da intervenção das autoridades monetárias. A paridade de um para um entre o dólar e o real só valia como teto e logo se converteu “pelas forças de mercado” numa enorme apreciação do real em relação à moeda norte-americana, que chegou a valer apenas 0,83 centavos de real.
A valorização cambial (do real frente ao dólar) promoveu o aumento das importações e, portanto, a concorrência com os produtos produzidos no país. Com isso, contribuiu muito para a queda acentuada da inflação e para a manutenção dos preços baixos. A valorização do real foi preservada ao longo de todo o primeiro governo Cardoso, com pequenas correções de rota. Mas, se foi vantajosa do ponto de vista da queda da inflação, a apreciação da moeda produziu um desequilíbrio no intercâmbio econômico entre o país e o Exterior (importações versus exportações). De fato, já a partir de novembro de 1994 a balança comercial brasileira começou a apresentar déficits, tornando mais difícil manter o nível de reservas de divisas estrangeiras e pagar os compromissos internacionais existentes.
Para reduzir o desequilíbrio comercial e conseguir recursos para cobrir os compromissos externos, o governo manteve até o início de 1999 uma política de juros muito altos com dois objetivos complementares: a) conter o aquecimento da economia e, portanto, as importações e o déficit comercial; b) atrair capitais externos que pudessem financiar o desequilíbrio externo do país com o Exterior e manter o alto nível de reservas necessário para sustentar o real.
Acreditava-se que este tipo de política poderia ser bem-sucedida a médio prazo, até que as reformas institucionais que o governo buscava aprovar no Congresso permitissem dar solidez às finanças públicas (“ajuste fiscal”). O governo sustentava que, além do grande volume existente de reservas, o ambiente estável criado pelo Plano Real atrairia facilmente parte da enorme massa de capitais disponíveis no mercado mundial de capitais. Assim, o pressuposto da política cambial do Plano Real era uma visão otimista do mercado financeiro mundial: não só a liquidez se manteria, mas, caso o país se comportasse adequadamente, não lhe faltaria capital para equilibrar eventuais déficits na balança de transações correntes.
A crise financeira do México, ocorrida em dezembro de 1994, mostrou pela primeira vez os riscos de se adotar uma orientação macroeconômica estritamente liberal, acoplada à uma avaliação ingenuamente otimista sobre a dinâmica do mercado financeiro internacional. A insegurança provocada pela crise acentuou o desequilíbrio das contas externas brasileiras: as reservas cambiais passaram de uma quantia superior a 40 bilhões de dólares, contabilizada até outubro de 1994, para um mínimo de 31,4 bilhões, atingido em junho do ano seguinte.
Desta forma, a crise mexicana mostrou que, dependendo das circunstâncias internacionais, um desequilíbrio acentuado na balança comercial e de serviços poderia encontrar dificuldades para ser financiado externamente.
Apesar do governo ter tomado depois disso algumas medidas de proteção ao sistema produtivo nacional (um novo sistema cambial que desvalorizava levemente o real, proteção tarifária para alguns produtos, regime especial regulador do setor automotivo, financiamentos favorecidos para alguns setores e para as exportações etc.), sua política macroeconômica se manteve basicamente a mesma.
Com isso, aumentou muito a fragilidade da economia nacional em relação ao sistema internacional, pois ela precisou recorrer cada vez mais ao endividamento para cobrir os desequilíbrios gerados pela política macroeconômica. Essa necessidade crescente fez com que as alterações das condições do mercado internacional de capitais pudessem afetar de forma crescente os fluxos de financiamento para o país, sujeitando a moeda nacional ao perigo de ataques especulativos tendentes a desvalorizá-la.
A crise mexicana do fim de 1994, a asiática de 1997 e a moratória da Rússia, de julho de 1998, deram lugar a ataques especulativos desse tipo. Em todas estas situações críticas, o Brasil perdeu grande quantidade de reservas internacionais e o governo reagiu de forma similar: manteve a estabilidade da moeda, elevando drasticamente os juros para preservar reservas, para restringir a atividade econômica interna e o desequilíbrio externo. Com isso, embora a inflação tenha alcançado níveis muito baixos, o crescimento do produto nacional se tornou muito pequeno ou negativo e as taxas de desemprego se elevaram substancialmente. Este tipo de política econômica teve que ser alterado em janeiro de 1999 porque o governo não resistiu à fuga de capitais então ocorrida e, sob pena de perder quase todas as suas reservas internacionais, mudou a política cambial, diminuindo a partir daí a exposição da economia local à concorrência externa. De qualquer maneira, a política macroeconômica inaugurada pelo Plano Real acentuou a tendência à integração liberal da economia brasileira à economia mundial iniciada no governo Collor.
Uma segunda característica da reorientação ocorrida nos anos 1990 é que o Estado redefiniu suas relações com os capitais privados: desenvolveram-se programas de desregulamentação das atividades econômicas privadas, de equiparação constitucional das empresas estrangeiras presentes no país às nacionais, de transferência de funções empresariais e de patrimônio do Estado (privatizações) para a iniciativa privada.
No governo Collor, deu-se início à desregulamentação da economia e à privatização de empresas estatais não protegidas por dispositivos constitucionais. Mas só no governo Fernando Henrique ocorreram reformas em profundidade das instituições econômicas. Tais reformas alteraram radicalmente o padrão anterior, nacional-desenvolvimentista, de relações entre o Estado e a economia. De fato, o seu alvo central foi quebrar alguns alicerces legais do Estado nacional-desenvolvimentista, alguns dos quais haviam sido transformados em normas básicas da vida política nacional pela Constituição de 1988. Ou seja, as reformas visaram reduzir a participação do Estado nas atividades econômicas e dar tratamento igual às empresas de capital nacional e estrangeiro. Esses objetivos foram atingidos por meio da aprovação pelo Congresso de alguns projetos de reforma constitucional e infraconstitucional, tais como: a) o fim da discriminação constitucional em relação a empresas de capital estrangeiro; b) a transferência para a União do monopólio da exploração, refino e transporte de petróleo e gás, antes detido pela Petrobrás, que se tornou concessionária do Estado (com pequenas regalias em relação a outras concessionárias privadas); c) a autorização para o Estado conceder o direito de exploração de todos os serviços de telecomunicações (telefone fixo e móvel, exploração de satélites etc.) a empresas privadas (antes empresas públicas tinham o monopólio das concessões); d) regulamentação das concessões de serviços públicos para a iniciativa privada, já autorizadas pelo Constituição (eletricidade, rodovias, ferrovias etc.); e) aprovação de uma lei de proteção à propriedade industrial e aos direitos autorais nos moldes recomendados pelo GATT.
A terceira característica é que se consolidou nos anos 1990 a política de integração regional iniciada no governo Sarney. Ela ganhou forma com o Tratado de Assunção, de 1991, que estabeleceu uma associação de livre comércio entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. O Mercado Comum do Cone Sul, destinado a converter-se, ao longo do tempo, em mercado comum efetivo. Passo fundamental neste sentido foi a transformação, em 1994, da associação em União Alfandegária, quer dizer, em bloco regional sem tarifas entre os membros (salvo as exceções) e com barreiras alfandegárias comuns em relação a terceiros países.
Embora cada um dos países membros possa ter tido objetivos diversos ao formar o Mercosul, o governo brasileiro sempre o viu como instrumento estratégico. Quer dizer, um bloco destinado não só a ampliar o mercado para a produção doméstica dos países-membros, mas também a valorizar os espaços econômicos nacionais, inserindo-os num âmbito maior, regional, mais atraente para os investimentos das empresas multinacionais, convertendo-o em patamar econômico capaz de alicerçar uma maior participação política dos países da região nas decisões políticas internacionais.
As condições socioeconômicas legadas pela década de 1980, a retomada dos fluxos de capitais para a Periferia, a inflexão liberalizante – abertura comercial, reforma das instituições econômicas e privatizações – a política de estabilização e de integração regional com os países fronteiriços do sul do continente americano produziram mudanças grandes na trajetória brasileira de desenvolvimento. Limito-me a salientar três delas.
Em primeiro lugar, o Estado deixou de ser a vanguarda do desenvolvimento econômico brasileiro. Ele ainda conserva funções de regulação e de estimulação da atividade econômica, mas abandonou quase completamente suas funções empresariais. Neste final de século XX, a mola do desenvolvimento nacional passou a ser privada. De fato, sustentado pela legislação que permitia e regulava a venda de empresas estatais desde o período Collor e pelas reformas constitucionais promovidas desde a posse de Fernando Henrique Cardoso, o governo federal e os estaduais vem executando um enorme programa de privatizações de empresas estatais e de venda de concessões de serviços públicos para a iniciativa privada (telecomunicações, energia elétrica e petróleo, por exemplo).
Em segundo lugar, as reformas institucionais, a política macroeconômica e o sistema de incentivos às atividades econômicas privilegiaram o capital estrangeiro frente ao capital nacional. De modo que houve uma internacionalização considerável da economia brasileira. As empresas estrangeiras aprofundaram o seu controle sobre os principais segmentos da indústria de transformação e estão assumindo o comando sobre a maioria dos serviços públicos que antes eram propriedade do Estado. Isso já aconteceu no setor de telecomunicações e está ocorrendo no setor de energia elétrica. O sinal mais claro desse fenômeno é que tem havido ampliação extraordinária dos investimentos diretos estrangeiros no Brasil. De fato, o país se tornou, dentre os países periféricos, o segundo destino mais importante dos investimentos diretos das transnacionais no estrangeiro (IDE). O destino mais importante é a China.
Em terceiro lugar, o Mercosul vem crescendo como bloco regional. Entre os anos 1991 e 1994, a indústria doméstica brasileira encontrou nos países vizinhos uma válvula de escape para as pressões recessivas internas e para as dificuldades de exportação oferecidas pela União Europeia e os Estados Unidos. Em compensação, a mudança de política macroeconômica inaugurada pelo Plano Real reverteu a situação e o Brasil se tornou o desaguadouro principal dos saldos de comércio exterior da Argentina, o seu principal sócio no bloco. Depois da mudança do regime cambial brasileiro, ocorrida em janeiro de 1999, aumentaram muito as tensões comerciais e políticas dentro do Mercosul, com o surgimento de fortes pressões protecionistas na Argentina. Estas oscilações e as tensões que as acompanharam estão a demonstrar que se faz cada vez mais a harmonização das políticas econômicas entre os países membros para que o bloco se consolide. Apesar disso, o Mercosul já se tornou mais de que um adensador do comércio entre os países membros. O bloco regional vai aos poucos constituindo uma infraestrutura comum de energia e de transportes, além de se integrar tanto por via de tratados de livre comércio como em termos de infraestrutura a seus vizinhos da América do Sul.
O conjunto impressionante de reformas institucionais efetivado nos anos 1990 definiu o quadro de instituições básicas que passarão a regular as relações entre o Estado e mercado e entre sistema econômico nacional e o capitalismo mundial no início do próximo século. Este quadro dificilmente será alterado tão cedo, pois expressa a consolidação institucional de uma nova perspectiva hegemônica entre as classes proprietárias e médias. A mudança ocorrida na política macroeconômica em janeiro de 1999, quando o extremismo neoliberal anterior começou a ser substituído por um liberalismo de orientação mais desenvolvimentista, não muda as características centrais da nova perspectiva hegemônica. Dentre as características apontadas da nova forma de integração entre o país e o capitalismo mundial, o Mercosul é o elo mais frágil. A falta de harmonia entre os fundamentos e as políticas macroeconômicas dos países membros podem dificultar muito a sua consolidação como bloco regional. Ainda mais que a potência econômica predominante da região, os Estados Unidos, tem feito pressões para subordinar o Mercosul a um processo de integração que abarque todo o continente americano sob sua liderança.
Por maiores que tenham sido as mudanças ocorridas na última década do século XX, o Brasil ainda não conseguiu se desprender de sua condição de país periférico. É verdade que se inclui entre as sociedades mais dinâmicas da Periferia. Contudo, nem a retomada do crescimento acelerado nem a consolidação do Mercosul serão suficientes para que ele saia dessa situação. Romper com condição periférica requer, ademais, a inclusão econômica e social da maioria da população brasileira, que permanece à margem das conquistas materiais da civilização moderna. Esta é a maior tarefa que se impõe ao Brasil neste limiar do século XXI.
Notas
[1] A respeito dos conceitos de Centro e Periferia, encontra-se a perspectiva original da Comissão Econômica para a América Latina, formulada por Raul Prebisch, na coletânea organizada pela CEPAL, Cincuenta Años de Pensamiento en la CEPAL – Textos Seleccionados, México, FCE/CEPAL, 1998, vol. I. Uma reelaboração muito influente dos mesmos conceitos, no contexto de uma análise do sistema capitalismo mundial, encontra-se em Wallerstein (1979) e em Arrighi (1997). Uma reelaboração recente dos conceitos cepalinos aparece em Cardoso de Mello (1998).
[2] A propósito das várias formas históricas de dominação externa na América Latina, consultar Fernandes (1973).
[3] Encontra-se uma análise extensa e empiricamente fundamentada da evolução industrial do Brasil até 1945 em Suzigan (1986).
[4] Para a reconstrução das relações econômicas externas do Brasil neste período, usei principalmente Abreu (1984).
[5] Sobre a hegemonia norte-americana e suas transformações, ver Gilpin (1987).
[6] Há uma imensa literatura a respeito da conferência de Bretton Woods e das instituições econômicas multilaterais que dela resultaram. Ver, dentre outros, Van Dormael (1978).
[7] Se encontrará uma exposição mais detalhada das instituições econômicas internacionais posteriores à Segunda Guerra Mundial em Gill (1988).
[8] Para uma análise detalhada das conturbadas relações Brasil/ Estados Unidos no pós-guerra, na qual este texto se apoiou bastante, consultar Malan (1984).
[9] Cf. Tavares & Assis (1985) e Assis (1988).
[10] Sobre o impacto do II PND na estrutura industrial brasileira, consultar Barros de Castro (1985). Faço uma análise do seu significado político-estratégico em Sallum Jr. (1996).
[11] Aproveita-se aqui parte de análises e informações constantes de François Chesnais (1998), Braga (1998) e Helleiner (1994).
[12] Uma visão de conjunto sobre a nova organização capitalista mundial – incluindo as novas características das grandes empresas – encontra-se em Chesnais (1997).
[13] Já tratei de forma mais extensa desse período da história brasileira em Labirintos, caps. 2 e 4 e Sallum Jr. (1999).
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